I OSK 629/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/19 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r. oddalił skargę E.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z § 43, § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny, przez błędną wykładnię tych przepisów i potwierdzenie prawidłowości oparcia się przez organ na operacie szacunkowym, który został wadliwie sporządzony, zawiera szereg błędów i nieprawidłowości m.in. w zakresie błędnego przyjęcia przeznaczenia wycenianej nieruchomości, która w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu użytkowania użytkowana była rolniczo, błędnie wytypowanych przez rzeczoznawcę danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, braku dostatecznego przedstawienia sposobu ustalenia cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości oraz kryteriów, według których określono wielkości wpływu tych cech na ceny, niedostatecznego wyjaśnienia sposobu doboru cech rynkowych oraz procentowego wpływ tych cech na wartość szacowanej nieruchomości; 2) art. 4 pkt 16 i 17 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przez błędną wykładnię tych przepisów i potwierdzenie prawidłowości nadania przymiotu dowodu i zaakceptowanie przez organ operatu szacunkowego, w którym przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą m.in. z uwagi na ich powierzchnię i przeznaczenie; 3) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji nierozpoznania przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu pierwszej instancji, którymi obarczone było postępowanie administracyjne, tj. organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, jak również nie wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, tj. organ nie poczynił ustaleń w zakresie oceny zarzutów dotyczących wadliwego w ocenie skarżącej zastosowania metody porównawczej ze względu na nieprawidłowe przyjęcie rodzaju nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę, w zakresie zarzutów dotyczących ograniczenia korzystania z nieruchomości w znacznej jego części m.in. ze względu na konieczność wjazdu ciężkiego sprzętu, zarzutów w zakresie nieuwzględnienia w operacie wszystkich szkód rzeczywistych powstałych w związku z ograniczeniem prawa własności skarżącej oraz utraconych korzyści, zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych, że przedmiotowa nieruchomość nie jest aktualnie użytkowana rolniczo, podczas gdy na nieruchomości jest prowadzona działalność rolnicza w zakresie produkcji zbóż, co również winno mieć wpływ na prawidłowość dokonanej wyceny, a w konsekwencji oparcie się przez organ na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, który zawiera szereg błędów i nieprawidłowości; 4) art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji nierozpoznania przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu pierwszej instancji, którymi obarczone było postępowanie administracyjne, tj. organ sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak jest wyjaśnień organu w zakresie oceny zarzutów dotyczących wadliwego w ocenie skarżącej zastosowania metody porównawczej ze względu na nieprawidłowe przyjęcie rodzaju nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę – działek o dużo gorszym skomunikowaniu z Warszawą oraz będących w znacznie większej odległości od Warszawy niż działka skarżącej oraz o znacznie niższej wartości niż działka skarżącej – w zakresie zarzutów dotyczących ograniczenia korzystania z nieruchomości w znacznej jego części m.in. ze względu na konieczność wjazdu ciężkiego sprzętu, zarzutów w zakresie nieuwzględnienia w operacie wszystkich szkód rzeczywistych powstałych w związku z ograniczeniem prawa własności skarżącej oraz utraconych korzyści, zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych, że przedmiotowa nieruchomość nie jest aktualnie użytkowana rolniczo, podczas gdy na nieruchomości jest prowadzona działalność rolnicza w zakresie produkcji zbóż, co również winno mieć wpływ na prawidłowość dokonanej wyceny, skutkiem czego jest niemożliwa bądź utrudniona skuteczna kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z zastosowanym prawem; 5) art. 151 ppsa w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji nierozpoznania przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu pierwszej instancji, którymi obarczone było postępowanie administracyjne, tj. prowadzenie postępowania przez organ i wydanie decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek wydania decyzji, a to z uwagi na zarzuty podniesione powyżej; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80, art. 107 § 1 i 3 kpa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa oraz 77 § 1 kpa, 80, art. 107 § 1 i 3 kpa w sposób opisany szczegółowo powyżej, co spowodowało nierozpoznanie przez organ wszystkich zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu pierwszej instancji, którymi obarczone było postępowanie administracyjne w postaci braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; 7) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie obu decyzji pomimo dopuszczenia się przez organ naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w postaci zaniechania wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego jego treści w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym całościowym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości i poprowadzenie na działce skarżącej rurociągu ropy naftowej – III nitka rurociągu "[...]". Należy wyjaśnić, że w przypadku ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód (art. 128 ust. 4 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn), która powinna uwzględniać rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Wysokość należnego odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn, ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowy sposób i metodologię sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny, które regulują, jakie okoliczności powinny zostać uwzględnione w toku wyceny wartości nieruchomości (§ 43 rozporządzenia) oraz wskazują, co powinien zawierać operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (§ 55 ust. 2 czy § 56 rozporządzenia). Analizowany pod tym kątem operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego WKPA. spełnia wymogi stawiane przez obowiązujące przepisy prawa. Operat ten dokonuje nie tylko wyceny spornej nieruchomości pod kątem szkody wynikłej z faktu ograniczenia sposobu jej użytkowania, ale także uwzględnia szkody poczynione w nasadzeniach na nieruchomości wykorzystywanej rolniczo przez wprowadzenie sprzętu budowlanego użytego do wykonania rurociągu. W operacie wskazano jakie nieruchomości zostały przyjęte do porównania celem wyliczenia wartości spornej nieruchomości rzutującej na wysokość odszkodowania oraz przedstawiono współczynniki korygujące zastosowane ze względu na różnice nieruchomości porównywanych z nieruchomością będącą przedmiotem operatu szacunkowego. Przedstawione informacje pozwalają na uznanie, że operat szacunkowy i wyliczona wartość zostały oparte na rzetelnych podstawach, a tok rozumowania prowadzący do wyliczenia wartości nieruchomości jest zgodny z zasadami logiki. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występowały okoliczności pozwalające na uznanie, że sporządzony operat szacunkowy jest w sposób oczywisty nierzetelny bądź sporządzony wadliwie. Należy podkreślić, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość ma walor dowodu z opinii biegłego. Oznacza to, że organ z definicji niedysponujący wiadomościami specjalnymi nie miał podstaw do kwestionowania tego dokumentu jako środka dowodowego istotnego dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18). Zauważyć przy tym należy, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, jeżeli w ocenie organu operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Odnotować także należy, że skarżąca, kwestionując ustalenia i rzetelność operatu szacunkowego, nie skorzystała z prawa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu podważenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie braku wystarczającego podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania i nieadekwatności zastosowanych korekt, pomimo że prawo zainicjowania kontroli operatu szacunkowego nie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 43, § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 i 17 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro w ocenie Wojewody brak było ewidentnych przesłanek do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony nierzetelnie bądź narusza obowiązujące przepisy, to nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Fakt, że skarżąca kwestionuje wysokość odszkodowania ustalonego w wyniku uznania operatu za prawidłowy, nie może także prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a także, że nie uwzględniało słusznego interesu strony. Interes strony postrzegany od strony ekonomicznej nie może bowiem przeważać nad treścią obowiązujących przepisów i może być uwzględniony wyłącznie w zakresie, w jakim jest on z nimi zgodny i ich nie narusza. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem zasad pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśniania zasadności wydania decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane obowiązującymi przepisami i wskazuje, z jakich przyczyn organ uznał sporządzony operat szacunkowy za prawidłowy, a wynikającą z niego wycenę za stanowiącą podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu użytkowania spornej nieruchomości. W sytuacji, w której organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania operatu szacunkowego stanowiącego zasadniczy dowód w postępowaniu wyjaśniającym za nierzetelny, brak było uzasadnienia do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Zaznaczyć także w tym miejscu należy, że z uwagi na kluczowy charakter operatu szacunkowego w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wady operatu prowadzące do poważenia jego rzetelności i prawidłowości powinny powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy. W sytuacji takiej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – oszacowanie wartości nieruchomości rzutujące na wysokość ustalonego odszkodowania – ma istotny wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się z kolei do kwestii nieodniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów wskazujących na uchybienia prawne i proceduralne Starosty Legionowskiego, należy wskazać, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 291/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organ odwoławczy może odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez całościowe rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 151 ppsa, w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 151 ppsa w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80, art. 107 § 1 i 3 kpa należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.