III SA/Wr 625/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. w M. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na korzystanie z przystanków autobusowych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy R. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Spółka P. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Radków z dnia 7 września 2020 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Radków. Do podjęcia czynności doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w Radkowie w uchwale nr XL/277/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Radków, określiła przystanki komunikacyjne na terenie Miasta i Gminy Radków, dla których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Radków, zgodnie z załącznikiem do uchwały. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Radków o uzgodnienie zasad korzystania z gminnych przystanków komunikacyjnych w miejscowościach: T., S., S.(1), S.(2), zgodnie z załączonym do wniosku rozkładem jazdy autobusów linii komunikacyjnej N. – T. – K. Burmistrz Miasta i Gminy Radków pismem z dnia 7 września 2020 r. nie wyraził zgody na korzystanie przez skarżącą z gminnych przystanków, wskazując, że we wskazanych przez przewoźnika kierunkach na terenie gminy Radków zorganizowane są kursy, które w pełni zabezpieczają przemieszczanie się mieszkańców gminy. W skardze z dnia 28 września 2020 r., zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy Radków zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, 2) § 3 uchwały Nr XL/277/13 Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Radków przez niewskazanie, jaką z zasad korzystania z przystanków mógłby naruszyć skarżący, a co uzasadniałoby odmowę uzgodnienia warunków korzystania z przystanków autobusowych, których właścicielem lub zarządcą jest Gmina Radków, 3) art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez nadużywanie pozycji dominującej gminy na lokalnym rynku udostępniania przystanku autobusowego, prowadzące do przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych powstania bądź rozwoju konkurencji. Powołując się na wskazane naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i nakazanie organowi uzgodnienia korzystania z przystanków autobusowych zgodnie z treścią jej wniosku z 25 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzyganie organu w sprawach indywidualnych, nawet jeśli przybiera jedynie postać czynności materialno-technicznej, a nie decyzji albo postanowienia, powinno odpowiadać elementarnym zasadom, którymi związane są organy administracji publicznej, a wysłowionymi w art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej, poprzez uzasadnienie czynności lakonicznym i niepopartym żadnymi dowodami stwierdzeniem o pełnym zabezpieczeniu przemieszczania się mieszkańców Gminy Radków, w tym uczniów szkół ponadpodstawowych. Organ nie wskazał, na czym opiera swoje twierdzenie oraz podstawę rozstrzygnięcia odmownego oraz nie przedstawił choćby cząstkowych dowodów świadczących o zabezpieczeniu przemieszczania się mieszkańców. Rozstrzygniecie organu jest, w ocenie skarżącej, przykładem nierównego traktowania skutkującego niemożnością świadczenia usług przewozowych przez spółkę z wykorzystaniem przystanków na terenie Gminy. Skarżąca podkreśliła także, że odmowa uzgodnienia nie znajduje uzasadnienia w naruszeniu przez przewoźnika którejkolwiek z zasad korzystania z gminnych przystanków autobusowych wymienionych w § 3 uchwały Nr XL/277/13 Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Radków. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez nadużywanie pozycji dominującej gminy na lokalnym rynku udostępniania przystanku autobusowego, skarżąca powołała się na Decyzję UOKiK z 17 listopada 2011, nr RKR 46/2011, w której wskazano, że w świetle orzecznictwa Sądu Ochrony Konkurencji, w którym wyrażono pogląd, że "sam fakt ewentualnej dużej liczby zatrzymań pojazdów różnych przewoźników na przystankach również nie może usprawiedliwiać ograniczenia dostępu do rynku podmiotom, które chcą na nim działać, natomiast kwestia obciążenia przystanków i płynności ruchu powinna być rozwiązywana poprzez właściwą koordynacje rozkładów jazdy, która "ma służyć jedynie przeciwdziałaniu sytuacjom kolizyjnym, np. koncentrowaniu się zbyt wielu ofert przewozowych na tej samej trasie w jednym czasie, nie może zatem stanowić mechanizmu ingerowania w prowadzoną przez przewoźników działalność gospodarcza w formie decyzji stanowczych". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Radków wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przeprowadzona analiza rzeczywistego wykorzystania przystanków przez przewoźnika wykazała, że dokonanie uzgodnienia zgodnie z wnioskiem spółki wpłynie negatywnie na przepustowość przystanków i nie spełni oczekiwań, i postulatów lokalnej społeczności. Organ wskazał, że szczegółowo przeanalizował rozkład jazdy dotychczasowych przewoźników, a wskazane przez skarżącego godziny przyjazdów i odjazdów kolidowały z tymi wcześniej uzgodnionymi na wnioski innych przewoźników. Spółka nie była przy tym zainteresowana zapewnieniem rozkładu jazdy w większych odstępach czasowych. Organ podkreślił, że przeanalizował potrzeby lokalnej społeczności, ocenił w jakich godzinach istnieje potrzeba zapewnienia przewozu dzieciom i młodzieży do szkół ponadpodstawowych, przeanalizował ilość osób korzystających z przystanków w konkretnych godzinach. Organ ustalił, że w godzinach odjazdów zaproponowanych przez skarżącą wsiada do autobusów taka ilość osób, której potrzeby są już w pełni zaspokojone przez innych przewoźników, wobec czego konieczne jest zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych w innych godzinach, z uwzględnieniem odstępów czasowych. Burmistrz wskazał ponadto, że sporządził tabelaryczne zestawienie przystanków z uwzględnieniem powierzchni oraz rodzaju przystanku, ocenił przepustowość przystanków oraz zagrożenie dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem organu o niezasadności zarzutu naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę stwierdzono także, że sam fakt odmowy uzgodnienia ze skarżącą korzystania z gminnych przystanków nie oznacza naruszenia § 3 uchwały Nr XL/277/13 Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Radków. Organ, podnosząc niezasadność zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, stwierdził, że badanie przez organ wykonawczy gminy zasadności wniosku przedsiębiorcy w ramach uzgodnienia przystankowego i odmowa dokonania uzgodnienia z określonych przyczyn nie może być uznane za przejaw dominującej pozycji gminy na rynku przewozów regularnych. W sprawie odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych przez Burmistrza Miasta i Gminy Radków działania wstępne prowadził Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKiK) Delegatura we Wrocławiu. W następstwie podjętych działań Dyrektor Delegatury UOKiK we Wrocławiu wystąpieniem z dnia 15 lutego 2021 r. wydanym w trybie art. 49a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stwierdził, że Gmina Radków jako jedyny właściciel lub i/lub zarządca przystanków zlokalizowanych przy drogach znajdujących się w jej granicach administracyjnych nie spotyka się z żadną konkurencją, posiada zatem status dominanta w zakresie udostępniania tych przystanków. Ponadto w wystąpieniu wyrażono ocenę, że kwestionowaną praktykę organu należy uznać na nadużycie pozycji dominującej, przeciwdziała bowiem bezpośrednio ukształtowaniu się racjonalnej konkurencji. W piśmie organu z dnia 23 kwietnia 2021 r. wskazano, że pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy Radków wystąpił do spółki z propozycją podjęcia negocjacji związanych z uzgodnieniem korzystania z przystanków gminnych, do których spółka przystąpiła. Efektem negocjacji było – po nieznacznym zmodyfikowaniu godzin odjazdów przez spółkę - wyrażenie przez burmistrza w piśmie z dnia 17 marca 2021 r. zgody na korzystanie z gminnych przystanków i zatok postojowych przez spółkę na przebiegu trasy regularnej linii komunikacyjnej N. – T. – K. z wyszczególnieniem 12 przystanków w miejscowościach: T., S.(1), S.(2) i S. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi. Do powyższego pisma załączono akta administracyjne wraz z pismami, o których mowa powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). W świetle art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ) przewoźnik ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, zobowiązany jest załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz. U. Dz.U. z 2015 r., poz. 1440) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, starając się o wydanie zezwolenia, skarżąca spółka wystąpiła o stosowne uzgodnienie zasad i warunków korzystania z gminnych przystanków komunikacyjnych w miejscowościach: T., S., S.(1), S.(2), zgodnie z załączonym do wniosku rozkładem jazdy autobusów linii komunikacyjnej N. – T. – K.. Organ odmówił stronie uzgodnienia. W ocenie Sądu odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przedsiębiorcy przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi na akty administracji publicznej jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W niniejszej sprawie tryb powyższy został zachowany (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Spółka wezwała w przepisanym prawem trybie organ do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało następnie skutecznym wniesieniem skargi do sądu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch czynności w tym samym przedmiocie. Sąd zwraca uwagę, że pismem z dnia 7 września 2020 r. organ nie wyraził zgody na korzystanie przez skarżącą ze wskazanych przez nią gminnych przystanków, natomiast pismem z dnia 17 marca 2021 r. takiego uzgodnienia dokonano. Wobec powyższego, już z tego powodu zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zdublowanej czynności. Dodatkowo, mając na względzie potrzebę zapewnienia prawidłowego stosowania prawa przez organy administracji, Sąd pragnie wskazać, że kontrolowany akt, którego istotą jest "negatywne uzgodnienie" zasad i warunków korzystania z gminnych przystanków komunikacyjnych narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej. Należy bowiem w szczególności zauważyć, że uzasadnienie organu dla podjętej czynności, zarówno to zawarte w piśmie z dnia 7 września 2020 r., jak i wyrażone w odpowiedzi na skargę, nie odpowiada w pełni wymogom proceduralnym wynikającym z unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek bowiem mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, nie zaś z decyzją, to jednak i w tej formie podejmowane działania władzy publicznej muszą odpowiadać ogólnym standardom, a do nich należy rozpoznanie sprawy w zgodzie z art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a po myśli art. 8 k.p.a. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tymi normami ogólnymi korespondują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczące kwestii zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego w sferze faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danego przypadku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odmówił uzgodnienia albowiem we wskazanych przez przewoźnika kierunkach na terenie gminy Radków zorganizowane są kursy, które w pełni zabezpieczają przemieszczanie się mieszkańców gminy. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ powołał się na przeprowadzoną analizę rzeczywistego wykorzystania przystanków, która wykazała, że dokonanie uzgodnienia zgodnie z wnioskiem spółki wpłynie negatywnie na przepustowość przystanków i nie spełni oczekiwań, i postulatów lokalnej społeczności. Organ stwierdził, że wskazane przez skarżącego godziny przyjazdów i odjazdów kolidowały z tymi wcześniej uzgodnionymi na wnioski innych przewoźników - w godzinach odjazdów zaproponowanych przez skarżącą wsiada do autobusów taka ilość osób, której potrzeby są już w pełni zaspokojone przez innych przewoźników, wobec czego konieczne jest zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych w innych godzinach, z uwzględnieniem odstępów czasowych. Zaznaczono przy tym, że spółka nie była zainteresowana zapewnieniem rozkładu jazdy w większych odstępach czasowych. Sąd zwraca jednak uwagę, że powyższe stwierdzenia są zbyt ogólnikowe, a ponadto nie znajdują pełnego oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie. W szczególności trudno wywieść, na jakiej podstawie postawiono wniosek o braku zainteresowania spółki zapewnieniem rozkładu jazdy w innych (większych) odstępach czasowych, skoro organ nie kierował zapytania do spółki w tym przedmiocie, a ona sama nie formułowała tego typu stwierdzeń. Na brak wystosowania przez organ zapytania do spółki odnośnie zmiany proponowanego rozkładu jazdy zwracał zresztą uwagę organowi Dyrektor Delegatury we Wrocławiu UOKiK. Potwierdzeniem powyższego jest również podjęcie przez organ – po wystąpieniu Dyrektora Delegatury UOKiK we Wrocławiu z dnia 15 kutego 2021 r. wydanym w trybie art. 49a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – negocjacji ze skarżącą, które zakończyły się wydaniem w dniu 17 marca 2021 r. zgody na korzystanie z gminnych przystanków i zatok postojowych przez spółkę na przebiegu trasy regularnej linii komunikacyjnej N. – T. – K. z wyszczególnieniem 12 przystanków w miejscowościach: T., S.(1), S.(2) i S. Powyższe wskazuje, że – po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji rozkładu jazdy przez stronę - ostatecznie doszło do uzgodnienia zgodnie z jej wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Skoro jednak w sprawie niniejszej skarga nie została wycofana, Sąd zobowiązany był dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności polegającej na odmowie uzgodnienia korzystania z przystanków. Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a Z uwagi na fakt wydania przez organ uzgodnienia zgodnie z wnioskiem skarżącej w dniu 17 marca 2021 r. oraz dodatkowo mając na względzie ekonomikę procesową, w sprawie nie zachodzi podstawa do kontynuowania postepowania administracyjnego.