II SAB/Gd 112/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 lipca 2021 r. R. S. (dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego (dalej jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich instrukcji, wytycznych, zarządzeń itp. wydanych przez organy nadrzędne odnośnie wydawania osadzonym konsol do gier od dnia 1 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, wskazując, że wydawanie bądź zakaz wydawania konsol do gier osadzonym zostało uregulowane w Kodeksie karnym wykonawczym oraz w aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Organ powołał treść art. 110a § 2 Kodeksu karnego wykonawczego oraz § 14 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności. Jednocześnie organ wskazał, że wydanie zgody na posiadanie sprzętu, o którym mowa w art. 110 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, jest oceniane w każdym rozpatrywanym przypadku indywidualnie. Skarżący w dniu 24 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że otrzymał pismo organu z dnia 27 lipca 2021 r. oraz wniósł o przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że przesłał odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej, zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazując osadzonemu istotę sprawy i przekazując podstawy prawne, według których organ podejmuje decyzję o wyrażeniu zgody na wydawanie osadzonym konsol do gier. Każda prośba rozpatrywana jest indywidualnie. Jednocześnie organ wskazał, że Areszt Śledczy nie posiada żadnych uregulowań prawnych w powyższym zakresie, a jedynie opiera się na § 14 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności, oraz że jeżeli udzielona odpowiedź nie była dla Skarżącego satysfakcjonująca mógł zwrócić się do organu o sprostowanie bądź uzupełnienie braków. Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przyznał Skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2, w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 15 lipca 2021 r. Do rozpoznania wskazanego wniosku zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również wtedy, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 lipca 2021 r., w postaci instrukcji, wytycznych, zarządzeń i innych dokumentów dotyczących wydawania osadzonym konsol do gier. Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego, wskazując, gdzie uregulowana została powyższa tematyka oraz cytując poszczególne przepisy, jednocześnie podkreślając, że wydanie zgody na posiadanie sprzętu, o którym mowa, jest rozpatrywane w każdym przypadku indywidualnie. W związku z powyższym należy zauważyć, że przed dniem wniesienia przez Skarżącego skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. przed dniem 24 sierpnia 2021 r., organ ustosunkował się już do wniosku o udzielenie informacji publicznej – udzielając odpowiedzi pismem z dnia 27 lipca 2021 r. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że dnia 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie Sądu zawarte w ww. uchwale rozważania mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a., przypis sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga została złożona po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a więc po ustaniu ewentualnej bezczynności na skutek załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie, to skarga taka nie była dopuszczalna. Udostępnienie wnioskodawcy przez właściwy podmiot informacji publicznej zgodnie z wnioskiem przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.