II SA/Ke 436/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi L.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] oddalającego wniosek M. F. i L. F. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Z., położnej w obrębie geodezyjnym T., gm. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 613/7 jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku L. i M. małż. F. o wyeliminowanie z obrotu prawnego opisanego na wstępie orzeczenia Kolegium z dnia [...] stanowił art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy małżonkowie F. zarzucili orzeczeniu Kolegium z dnia [...] rażące naruszenie prawa, tj. art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."). Zdaniem wnioskodawców w kwestionowanym orzeczeniu organ niewłaściwie zinterpretował powyższy przepis, o czym wnioskodawcy dowiedzieli się po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 26 października 2011r., sygn. I C 123/11. Organ wskazał, że orzeczenie Kolegium z dnia [...] na skutek niewniesienia sprzeciwu stało się prawomocne. Następnie wyjaśnił, że stosownie do treści art. 78 ust. 1 u.g.n. w postępowaniu w sprawie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego właściwy organ administracji postępuje jako właściciel, tj. jako jedna ze stron umowy cywilnej, nie zaś we władczej formie typowej dla stosunków administracyjnoprawnych. Kolegium w tego typu sprawach, w myśl art. 79 ust. 3 u.g.n, rozpatruje wnioski użytkownika wieczystego, który nie zgadza się na przyjęcie oferty nowej wysokości opłaty rocznej, dążąc do polubownego załatwienia sprawy, przy czym od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje. Organ powołując się na dyspozycję art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz wyrażony na tle tego przepisu pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 maja 2006r. (sygn. I OSK 843/05) stwierdził, że do zaskarżania orzeczeń Kolegium wydanych w postępowaniu dotyczącym podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie mają zastosowania zarówno zwykłe jak i nadzwyczajne środki zaskarżenia (wznowienie postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia). Przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest bowiem typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 u.g.n. przewidujący sądową egzekucję orzeczenia lub ugody Kolegium. Wobec powyższego organ uznał, że w systemie prawnym brak jest przepisów umożliwiających w trybie administracyjnym wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia Kolegium wydanego w trybie rozpatrzenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym stanowił zatem uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. i M. małż. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podali, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste działki nr 613/7, obr. T., gm. Z., zakończyło się dwoma prawomocnymi orzeczeniami, tj. orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] i wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 26 października 2001r., sygn. I C 123/11, które są ze sobą sprzeczne pomimo wydania ich w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego wynika zdaniem skarżących, że Kolegium wydając orzeczenie z dnia [...] dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. W skardze podniesiono, że w myśl art. 79 ust. 7 u.g.n. wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Kolegium dotyczy wyłącznie postanowień (rozdział 9) i odwołań (rozdział 10), nie zaś trybów nadzwyczajnych (rozdział 12 i 13). Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali wyrok NSA z dnia 11 lipca 2011r. (sygn. I OSK 1141/06). Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987r. (sygn. P 1/87) wskazali, że nie można w przepisach wykonawczych, czy w drodze wykładni ograniczać uprawnień wynikających bezpośrednio z ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 lipca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę M. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przywołany przez skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 26 października 2011r. (sygn. I C 123/11) zapadł w wyniku wniesienia przez nich sprzeciwu od orzeczenia Kolegium z dnia [...] znak: [...]. Skarżąca nie wnosiła natomiast sprzeciwu od orzeczenia Kolegium z dnia [...], którego stwierdzenia nieważności domaga się w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. II SA/Ol 893/11, WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Gl 365/12). Bezsporne jest, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a spory o jej wysokość w tym aktualizację tej wysokości zgodnie z art. 77 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczyna pisemne wypowiedzenie przez organ dotychczasowej wysokości opłaty z równoczesnym złożeniem oferty przyjęcia jej w nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Organ administracyjny postępuje tu zatem jako jedna ze stron umowy cywilnej, a nie we władczej formie typowej dla kształtowania stosunków administracyjnoprawnych. W wypadku gdy użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na przyjęcie oferty powinien złożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n.). Kolegium rozpoznaje sprawę na rozprawie, dążąc do jej polubownego załatwienia w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dojdzie, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia tego odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 u.g.n. terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, iż orzeczenie kolegium traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Sąd powszechny nie kontroluje wiec orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego orzeczenia kolegium. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Skoro więc z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zatem podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez organ wyroku NSA z dnia 12 maja 2006r. (sygn. I OSK 843/05). Wyłączenie regulacji k.p.a. dotyczących odwołań, a tym samym trybów nadzwyczajnych, jest bowiem konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany podwyższeniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest w dalszym ciągu typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 u.g.n., zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Z tego też powodu kolegium nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia a jedynie orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie. Powyższe stanowisko nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty. Użytkownik wieczysty może bowiem zażądać od właściwego organu na podstawie art. 81 ust. 1 u.g.n. dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może skierować sprawę do kolegium (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., sygn. I SA/Wa 847/05). Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była jak najbardziej uzasadniona. Wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył bowiem sprawy, w której z uwagi na jej cywilnoprawny charakter wyłączono możliwość stosowania przepisów k.p.a. o odwołaniach, a tym samym wykluczono możliwość wzruszania prawomocnych orzeczeń kolegium w trybach nadzwyczajnych. Oznacza to, jak trafnie stwierdził organ, brak podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.