III SAB/Gl 68/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi R.S., M.G. wspólników spółki cywilnej A na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z [...]r. skarżący – wspólnicy spółki "A" wnieśli skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. poprzez naruszenie: 1. zasady prawa do informacji wyrażonej w art.61 Konstytucji RP przez nieudzielenie informacji, 2. art. 83 Konstytucji RP przez nieprzestrzeganie obowiązującego prawa, 3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej pomimo istnienia obowiązku do udzielenia takiej informacji ze względu na fakt, że informacja ta stanowi informację publiczną, a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zobowiązany był do jej udostępnienia. Mając powyższe na uwadze wnieśli o zobowiązanie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do udzielenia żądanej informacji publicznej. Podnieśli, że [...] r. wystąpili do Oddziału Regionalnego ARiMR w z wnioskiem o informację publiczną w zakresie wskazania tytułu prawnego do nieruchomości posiadanego przez podmioty biorące udział w postępowaniu na wynajem powierzchni biurowych ARMiR z załączeniem dokumentów potwierdzających ten fakt. W odpowiedzi na ten wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR [...] r. poinformował, że postępowanie ofertowe nie zostało zakończone i negocjacje trwają. Wyraził pogląd, że na tym etapie wyboru nie można udostępniać danych z tym postępowaniem związanych. Żądana informacja będzie miała charakter publiczny i będzie w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie w momencie wyboru oferenta i podpisania z nim umowy. Do tego czasu złożone oferty stanowią dokumenty prywatne. Natomiast skarżący wspólnicy uważają, że żądana informacja stanowi informację publiczną i była w posiadaniu zobowiązanego do jej udostępnienia w dacie złożenia wniosku. W przypadku Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będącej instytucją publiczną dysponującą środkami publicznymi, każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. Zatem wszystkie dokumenty i informacje z nich wynikające, dotyczące prowadzonego postępowania na wynajem pomieszczeń, po otwarciu ofert mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu. Zarzucili niekonsekwentne działanie organu przy udzielaniu informacji publicznej, gdyż drugi wspólnik na swój wiosek z [...]r. otrzymał informację o podmiotach biorących udział w postępowaniu na wynajem pomieszczeń biurowych. Z akt sprawa wynika bowiem, że firma "A" S.C. poprzez współwłaścicieli łącznych/wspólników spółki cywilnej: M. G. i R. S. złożyła 4 wnioski o udostępnienie danych w trybie dostępu do informacji publicznej, począwszy od: 1. wniosek z [...] r. o wskazanie podmiotów, które złożyły ofertę na wynajem powierzchni biurowych ARiMR z podaniem nazwy i osoby upoważnionej do reprezentowania tegoż podmiotu, jeżeli taka została wskazana. 2. wniosek z [...] r. o podanie ceny za 1m2 powierzchni, jaką zaoferowali poszczególni oferenci. 3. wniosek z [...] r., inicjujący czynności, których konsekwencją jest przedmiotowe postępowanie o wskazanie, jakim tytułem prawnym do nieruchomości dysponowali wszyscy oferenci - podmioty, które złożyły ofertę na wynajem powierzchni biurowych ARiMR z załączeniem dokumentów potwierdzających ten fakt. 4. wniosek z [...] r. o przesłanie protokołów negocjacji warunków najmu powierzchni biurowych ARiMR z poszczególnymi oferentami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko, że organ nie może doprowadzić do uprzywilejowanej pozycji żadnego z oferentów, czy naruszenia zasad zdrowej konkurencji poprzez przekazanie ich prywatnych (jeszcze) dokumentów i informacji w nich zawartych żadnemu z oferentów konkurujących ze sobą w niezakończonym postępowaniu. Zdaniem organu, na etapie nie zamkniętego postępowania ofertowego nie posiadał on jeszcze informacji o charakterze publicznym, które mógłby udostępnić. Wyjaśnił też, że postępowanie ofertowe prowadzone było na podstawie Zarządzenia nr 40/2018 Prezesa ARiMR z 11 maja 2018 roku w sprawie wprowadzenia zasad postępowania przy pozyskiwaniu lokali użytkowych w celu zabezpieczenia potrzeb lokalowych OR i BP ARiMR. Skarżący wspólnicy spółki cywilnej również złożyli swą ofertę w wymaganym terminie. Jeden z wspólników dopiero pismem z [...] r. poinformował organ o rezygnacji z dalszego uczestnictwa w tym postępowaniu. [...] r. wybrana została najlepsza oferta. Organ stwierdził, że bezczynność ma miejsce, gdy organ milczy, nie odpowiada na wniosek, pozostawia go bez rozpatrzenia. Natomiast w przedstawionym stanie faktycznym nie może być mowy o milczeniu, gdyż Dyrektor Oddziału ARiMR udzielił odpowiedzi na wniosek [...] r. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności pozostaje natomiast fakt czy ta odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U. z 2019, poz. 2325) – dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Natomiast stosownie do art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176) – dalej powoływana także jako udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma na celu realizację prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następuje to poprzez umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o sprawach publicznych oraz informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Celem tego prawa jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad ich funkcjonowaniem. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W kontekście powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR na gruncie ww. przepisów był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, będącej w jego posiadaniu, ale tylko takiej, która ma walor informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 udip; w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano zaś tylko przykładowy katalog informacji publicznych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i dotyczą go bezpośrednio. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (m.in. wyroki NSA z: 9 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 517/06; 7 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). Odnosząc te rozważania do badanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu, że treść ofert złożona przez podmioty uczestniczące w niezakończonym postępowaniu w odpowiedzi na ogłoszenie przez organ konkursu stanowią ich dokumenty prywatne. Nie zostały one bowiem wytworzone przez organ, jeszcze nie służą realizacji zadań publicznych, nie odnoszą się do organów, które takich niewybranych ofert w żaden sposób nie wykorzystują przy realizacji zadań publicznych ani nie wydatkują w związku z nimi żadnych środków publicznych. Tracą ten prywatny charakter dopiero wówczas, gdy zostaną wybrane do realizacji zamówienia. Wskazuje to, że stanowisko organu co do tego, że zapytanie nie dotyczyło informacji publicznych jest zasadne. W takim zaś razie organ nie dopuścił się bezczynności odpowiadając w zwykłej formie pisemnej na zapytanie skarżących wspólników spółki cywilnej i uczynił to w 11. dniu od wpływu wniosku. Jak słusznie podniósł organ, obowiązek wydania decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do sytuacji, gdy organ nie udostępnia informacji, która jest informacją publiczną, a tak nie było w badanej sprawie. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną (co zdaniem Sądu jest założeniem błędnym), to i tak nie mogłyby być one skarżącym udostępnione. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się lub będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1769/13). Zatem próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej byli łącznie jednym z oferentów w przedmiotowym postępowaniu, które w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji nie zostało jeszcze zakończone. Zatem wysoce prawdopodobne jest, że występując z żądaniem udzielenia informacji wnioskodawcy – wspólnicy, w imieniu których działał jeden z nich kierowali się interesem partykularnym, a nie interesem publicznym, gdyż byli osobiście zainteresowani rezultatem postępowania. Z powyższego wynika, że wnioskodawcom może chodzić o realizację interesu własnego, a nie publicznego. Taki cel uzyskania informacji jest zaś sprzeczny z celem ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.