IV SA/Gl 436/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na wniosek M. K., w powołaniu na przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Decyzja z dnia [...] Nr [...], co do której odnosiło się żądanie wnioskodawcy była decyzją pierwszoinstancyjną i na skutek wniesionego od niej odwołania została uchylona do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]. Wniosek M. K., powołujący jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zawierał zarzut naruszenia właściwości organów rozstrzygających sprawę koordynacji rozkładów jazdy i braku podstawy prawnej do odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Twierdzenia swoje wnioskodawca opierał na treści wyroku, jaki zapadł przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 18 maja 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1991/03 w innej sprawie administracyjnej toczącej się również w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy. Z motywów zawartych w uzasadnieniu tegoż wyroku wnioskodawca wywodził słuszność swoich zarzutów. Jak wynikało z uzasadnienia przytoczonej wyżej decyzji nadzorczej organ nie zgodził się z postawioną przez wnioskodawcę tezą o braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy koordynacji rozkładów jazdy wskazując na istnienie regulacji prawnej w tym zakresie i przytaczając w tym celu § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ( Dz. U. Nr 82 poz. 933 ) wydanego na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe ( Dz. U. Nr 50 poz. 601 ). Przede wszystkim jednak wskazał, iż decyzja, co do której wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności jest decyzją ostateczną. Wskutek złożonego przez M. K. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu powtórzono, iż jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zdaniem organu wykonywanie czynności wchodzących w zakres koordynacji rozkładów jazdy, takich jak ich uzgadnianie, stanowiło załatwianie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i wymagało właściwej formy, przewidzianej dla władczej ingerencji administracji w sferę praw i obowiązków jednostki. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości organu wydającego decyzję o odmowie koordynacji rozkładu jazdy Kolegium powołało się na Statut KZK [...], który uzasadniał właściwość Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w sprawach koordynacji rozkładów jazdy na terenie miast, które przystąpiły do Związku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. podtrzymał zarzut braku właściwości KZK [...] do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, a także, wskazując na cytowany we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosił o uznanie za nieważną zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ ponownie odniósł się do meritum sprawy w przedmiocie odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwaną dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem, po myśli powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże wyłącznie z przyczyn, które zostały dostrzeżone przez Sąd w ramach działania ex officio. Podkreślić trzeba na wstępie, iż w postępowaniu "nieważnościowym" – nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła badana decyzja administracyjna – organy orzekające nie są władne rozstrzygać o istotnych dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną kwestiach i przeprowadzać wywód wyjaśniający co do całokształtu sprawy. Organy administracji mogły orzekać tylko w granicach wyznaczonych przepisami art. 156 k.p.a. i następnych i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i jakkolwiek wszczętym w sprawie odmowy koordynacji rozkładu jazdy, organ procedujący orzeka jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności decyzji, co do której postawiono zarzut rażącego naruszenia prawa, a nie co do istoty sprawy. Zauważyć należy, iż w sprawie brak jest rozważań w aspekcie art. 156 k.p.a., a w to miejsce znaleźć można argumentację mając na celu przekonać co do słuszności merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, co z gruntu przesądza o błędnym rozumieniu celu postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy, to również nie może mieć znaczenia, jaka decyzja zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zatem wyłącznie istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek z art. 156 k.p.a. Najistotniejszym jednak jest, iż wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. nr [...] z dnia [...] nie jest decyzją ostateczną. Wskutek wniesionego przez stronę odwołania została ona bowiem uchylona. Rozpoznający wniosek M. K. organ, odmówił przeto stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] usuniętej wcześniej z obrotu prawnego. Wszczął nadto odnoszącą się do meritum sprawy polemikę z argumentami przedstawionymi przez wnioskodawcę, mimo uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis art. 156 kpa nie głosi wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne zostało zakończone w wyniku rozpoznania odwołania wydaniem decyzji kasacyjnej to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone bowiem tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która usunięta została z obrotu prawnego wskutek jej uchylenia w toku zwyczajnego postępowania instancyjnego obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 k.p.a.) nadzorczego. Natomiast w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania ( art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Co wyżej wskazano i jak niezbicie wynika z akt sprawy tut. Sądu sygn. IVSA/Gl 440/07, decyzja Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy wskutek wniesionego przez stronę odwołania została rozpoznana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...]. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie miało charakter kasacyjny. Kolegium bowiem nakazało organowi I instancji dokonać istotnych w sprawie ustaleń koniecznych dla merytorycznego orzeczenia w sprawie. Okoliczności te wskazują jednoznacznie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone było wobec usuniętej z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Powyższe wady zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej ją przesądzają, że oba wskazane rozstrzygnięcia nie mogą się ostać ze względu na uchybienia uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] została bowiem wydana bez podstawy prawnej ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) – gdyż nie było podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została załatwiona decyzją odwoławczą, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję nadzorczą w mocy wydana została z rażącym naruszeniem prawa ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), gdyż utrzymała w mocy nieważną decyzję. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. su.