II SA/Ol 1092/12

SENTENCJA Dnia 6 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt I wyroku. UZASADNIENIE W dniu "[...]" Rada Gminy w "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz na art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 4, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, art. 70 ust. 4 i art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła uchwałą "[...]" w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy przyjęła w § 3 ust. 1 zasadę, że wójt samodzielnie gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. W przepisie § 3 ust. 2 Rada postanowiła, iż sprzedaży nieruchomości dokonuje Wójt Gminy po uzyskaniu zgody Rady Gminy wyrażonej w formie uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zarzucając sprzeczność powyższej regulacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), delegującym radę gminy do wydania przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącego organu, wprowadzając regulację z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca zagwarantował organowi stanowiącemu gminy pełną (w granicach prawa) kontrolę nad podejmowaniem decyzji przekraczających zwykły zarząd związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości gminy. Stworzono jednak możliwość "uproszczenia procedur", związanych z dysponowaniem wyżej wskazanym zasobem - rada uchwalając zasady może bowiem w ściśle określonych przypadkach, bez konieczności każdorazowego wydania zgody, upoważnić wójta do dokonania nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ustawodawca umożliwił organowi stanowiącemu scedowanie uprawnień, o których mowa powyżej, na organ wykonawczy. Wojewoda podkreślił, że celem przyjęcia zasad miało być przekazanie wyżej wymienionych kompetencji. Zdaniem organu nadzoru, podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o których mowa wart. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, należy traktować kompleksowo a regulacja uchwałą obejmować powinna wszystkie elementy zawarte w tym przepisie, a więc nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie i wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomości, o których mowa w powołanym przepisie, Rada nie może wyłączyć niektórych z wymienionych powyżej elementów i uznać, że wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za jej zgodą. W świetle powyższego przedmiotowa uchwała Rada Gminy w "[...]", określająca zasady gospodarowania nieruchomościami, nakładająca jednocześnie na Wójta obowiązek uzyskania zgody Rady przy zbywaniu nieruchomości, w sposób istotny narusza prawo i wymaga stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2. Wojewoda stwierdził, iż z powodu wskazanych powyżej okoliczności oraz upływu 30 - dniowego terminu do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały przez organ nadzoru, skarga do sądu jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargą, wnosząc o jej oddalenie Wójt Gminy wskazał, że w § 3 ust. 2 uchwały Rada celowo postanowiła, iż sprzedaży nieruchomości Wójt dokonuje po uzyskaniu zgody rady wyrażonej w formie uchwały. Taki był zamiar i cel radnych by na te czynności rada miała wpływ i mogła dalej o nich decydować. Stwierdził, że stanowisko Wojewody, iż powyższe zapisy w sposób istotny naruszają prawo nie można się zgodzić. Skoro radzie wolno było więcej to tym bardziej wolno jej mniej a jeżeli wyłączono pewne czynności -zbycie- to te czynności winny odbywać się za zgodą rady. Zastrzeżenie dotyczy bardzo ważnej, sfery gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy i rada chce mieć na nie wpływ. Zasady gospodarowania nieruchomościami uchwalone przez gminę regulują wszystkie określone w art.18 ust.2 pkt 9 lit a o samorządzie gminnym sposoby gospodarowania mieniem gminy. Tym sposobem jest zawarty w § 3 ust. 2 wymóg uzyskania zgody rady. Ten zapis należy traktować jako zalecenie określonego sposobu gospodarowania mieniem w tym zakresie przez wójta w przypadku chęci jego zbycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga Wojewody jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej jako: p.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wskazać należy, iż samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem, obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (uchwała została przedłożona Wojewodzie do sprawdzenia w dniu "[...]"). W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie wskazać należy na regulację zawartą w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając na uwadze wskazane powyżej ustawowe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko Wojewody wskazane w uzasadnieniu skargi. Wskazane w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały uregulowanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę prawną przedmiotowej uchwały. Przepis ten stanowi , że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada gminy jest zatem uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Wobec tego, po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w/w ustawy rada gminy traci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Stanowisko organ nadzoru, iż wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu przez radę gminy powoduje utratę przez nią kompetencji do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy określonych tym przepisem czynności dotyczących nieruchomości, zasługuje na pełną aprobatę. Jego intencją jest bowiem przekazanie gospodarowania nieruchomościami gminnymi, polegającego na ich nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu, organowi wykonawczemu gminy. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje także potwierdzenie w powołanym przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 2965/01). Reasumując, należy więc podzielić stanowisko organu nadzoru, iż podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o których mowa wart. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, należy traktować kompleksowo a regulacja uchwałą obejmować powinna wszystkie elementy zawarte w tym przepisie, a więc nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie i wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomości, o których mowa w powołanym przepisie, Rada nie może wyłączyć niektórych z wymienionych powyżej elementów i uznać, że wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za jej zgodą. Z tej przyczyny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Podstawę orzeczenia w pkt. II sentencji wyroku, iż uchwała w części, w której stwierdzono ich nieważność, nie podlega wykonaniu, stanowi art. 152 tejże ustawy.