II SA/Bk 465/20

SENTENCJA Sygn. akt II SA/Bk 465/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.) Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i zobowiązania do złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął w dniu 21 października 2019r. postępowanie w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na działkach o numerach geodezyjnych [...[ położnych w S. przy ulicy G.. Po przeprowadzeniu w dniu 27 listopada 2019r. oględzin z udziałem A. J. – właścicielki sąsiadującej z terenem inwestycji działki [...], będącej inicjatorką postępowania oraz M. S.– współwłaścicielem działek o numerach [...] i G. J.– pełnomocnikiem M.T. J. właścicielki działki o numerze [...] oraz po zgromadzeniu materiału dowodowego, organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. orzekł – na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego – o wstrzymaniu A. i M. S. oraz M. T. J. prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego oraz o zobowiązaniu wyżej wymienionych inwestorów do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2020r. następujących dokumentów i opracowań: 1. zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w czasie oględzin stwierdzono, że na działkach o numerach geodezyjnych [...] w S. wybudowany jest murowany, parterowy, częściowo podpiwniczony budynek gospodarczy o wymiarach 12,80x6,50m, stojący na betonowych fundamentach i słupach betonowych z wypełnieniem pomiędzy słupami bloczkami betonowymi. Zarówno ściany podłużne, jak i ściany szczytowe budynku wykonano z tych samych pustaków betonowych z charakterystycznym tłoczeniem z listkami dębu. Więźba dachowa budynku drewniana, pokryta jest blachodachówką i dachówką cementową. Do budynku dobudowane są dwie przybudówki drewniane oraz weranda drewniana. Przybudówka na [...] o numerze [...] ma wymiary 6,80x2,70m wraz z zadaszeniem o wymiarach 4,10x2,70m. Przybudówka na działce o numerze 1494/1 ma wymiary 4,40x2,60m i przylega do niej weranda na działce [....] o wymiarach 8,0x2,60m. Wody opadowe z dachu budynku i przybudówek odprowadzane są na teren własnych działek właścicieli budynku. Przybudówka na działce [...] ze ścianą o długości 2,70m zlokalizowana jest w odległości 0,55m od istniejącego ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działkami [...]. W ścianie przybudówki znajduje się otwór okienny o wymiarach 1,55x0,74m. Organ wskazał, że właściciele budynku gospodarczego prezentowali inne stanowisko co do daty wybudowania budynku i przybudówek, niż A. J.– właścicielka sąsiedniej działki o numerze [...]. Twierdzili, że wybudowanie obiektu miało miejsce przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994r. A. J. twierdziła zaś, że obiekt został wybudowany w latach 1997- 1998 samowolnie, bez jej zgody na budowę po granicy nieruchomości, przy czym zarzuciła że odprowadzanie wód opadowych z dachu spornego budynku za pomocą ruchomej rynny nie zabezpiecza przed spływem/. wód na jej nieruchomość i wniosła o likwidację okna. Organ po dokonaniu analizy zebranych dokumentów stwierdził, że jedynie część spornego budynku gospodarczego murowanego, mająca wymiary 6,0x4,0m powstała legalnie, bo w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 1966r. Ta część jako samodzielny budynek gospodarczy, przyjęty do użytkowania decyzją z 23 kwietnia 1968r., istniała jeszcze w roku 1997. Dodatkowo na działce [...] istniała przybudówka do tego budynku o wymiarach 3,0x4,0m. Nadto na granicy działek stał murowany budynek o wymiarach 5,5x5,0m z piwnicą, połączony z drewnianym budynkiem mieszkalnym o wymiarach 10,0x6,0m istniejącym jeszcze na mapie z 1966r. Powyższe potwierdzają zdjęcia lotnicze z roku 1989 oraz z roku 1997, pozyskane z urzędu przez organ, obrazujące położenie opisanych wyżej budynków. Organ przyjął, że w latach 1997- 1998 dokonano rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 10,0x6,0m a budynek gospodarczy o wymiarach 6,0x4,0m wraz z przybudówką o wymiarach 3,0x4,0m został połączony z budynkiem o wymiarach 5,50x5,0m ścianą murowaną z bloczków betonowych, wspólną więżbą dachową drewnianą i pokryciem dachowym. Wykonany łącznik posiada wymiary 6,0x2,5m. Dodatkowo na działce o numerze geodezyjnym 1494/3 wykonano przybudówkę drewnianą o wymiarach 6,80x2,70m i zadaszenie drewniane o wymiarach 4,10x2,70m połączone konstrukcją więźby dachowej z budynkiem murowanym. Na działce zaś o numerze 1494/2 wykonano werandę drewnianą o wymiarach 8,0x2,60m połączoną konstrukcją dachową z główną bryłą budynku gospodarczego. Na zdjęciach lotniczych z roku 1989r i z roku 1997 oraz na mapie z roku 1997 brak jest łącznika pomiędzy budynkami, przybudówki z zadaszeniem na działce nr [...] i werandy na działce nr [...]. Zarówno poprzedni jak i obecni właściciele nieruchomości w toku prowadzonego postępowania nie okazali decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. W tych okolicznościach organ uznał, że wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowalną w stosunku do której należało wszcząć procedurę legalizacyjną. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli A. S., M. T. J. oraz A. J. A. S. i M. T. J. wniosły o wydłużenie terminu na przedłożenie dokumentów prowadzących do zalegalizowania obiektu oraz o umorzenie opłaty legalizacyjnej. A. J. zarzuciła zaś organowi brak wyjaśnienia sprawy o aspekty podnoszone przez nią w pismach procesowych. Podtrzymała prezentowany w toku postępowania pogląd o braku wytyczenia w sposób właściwy granicy między jej nieruchomością a działkami inwestorów twierdząc, że linia ogrodzenia nie odzwierciedla prawidłowej granicy. Zarzuciła organowi nadzoru budowlanego mataczenie sprawy i opisała wszystkie problemy będące następstwem zawłaszczenia jej nieruchomości. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu wymienionych zażaleń, postanowieniem z dnia 25 maja 2020r. orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji wyłącznie w zakresie terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu i ustaleniu tego terminu do dnia 31 grudnia 2020r., w pozostałym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia odwoławczego (zażaleniowego) organ II instancji wskazał na rozumienie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są do umożliwienia inwestorowi legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, którego legalizacja jest uprawnieniem inwestora a nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji co do daty wykonania samowolnych robót budowlanych podkreślając, że ustalenia te pozostają w zgodności z materiałem dowodowym – zdjęciami lotniczymi oraz zachowanymi kopiami archiwalnych dokumentów. Z uwagi na stan epidemii spowodowany wirusem COVID-19 organ II instancji uznał za zasadny wniosek o wydłużenie terminu na przedłożenie dokumentów prowadzących do zalegalizowania obiektu budowlanego. Stwierdził przy tym, że postanowienie organu I instancji nie było postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną, gdyż w tym zakresie zostanie wydane odrębne postanowienie w kolejnym etapie procedury legalizacyjnej (już po przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych i ich ocenie) a zatem przedwczesne są wnioski inwestorek o umorzenie opłaty. Zarzuty A. J. nie zostały uznane za trafne gdyż okoliczności istotne dla kwalifikacji robót budowlanych, dla ich oceny prawnej oraz dla właściwego wyboru ścieżki procedury naprawczej (legalizacyjnej) zostały wyjaśnione w sposób właściwy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie organu nadzoru budowlanego wniosła A.J. W bardzo obszernej skardze zarzuciła organom nadzoru budowlanego brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, którego skutkiem było wadliwe przyjęcie, ze samowolę budowalną stanowi rozbudowa budynku gospodarczego, podczas gdy samowolą budowlaną jest zarówno wzniesienie budynku gospodarczego, które powinno być rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak i rozbudowa budynku gospodarczego. A. J. stwierdziła, że nadzór budowlany toleruje samowładzę inwestorów występując niejako w roli ich adwokatów. Wybudowany samowolnie sporny budynek gospodarczy całkowicie ignoruje prawa osób trzecich i narusza swoim usytuowaniem normy odległościowe od granicy nieruchomości. Jej zdaniem nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na niezachowanie norm odległościowych a w zasadzie naruszenie własności skarżącej tj. linii granicy wynikającej z protokołu rozgraniczenia nieruchomości. Skarżąca zaprezentowała swoje wnioski wynikające z odczytania zachowanych dokumentów, prowadzące do konkluzji, że żadna część budynku gospodarczego od początku nie powstała legalnie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd wskazuje, że sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala sądowi administracyjnemu rozpoznawać w trybie uproszczonym sprawy, w których przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa materialnego i zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy, istotnych dla rozstrzygnięcia, oraz z poszanowaniem uprawnień procesowych stron postępowania. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego była legalność robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego wybudowanego w S. przy ulicy G. na działkach o numerach geodezyjnych [...], graniczących z nieruchomością skarżącej A. J. oznaczonej jako działka o numerze [...]. Zarówno kontrola stanu spornej zabudowy mająca miejsce 6 listopada 2019r, jak i oględziny przeprowadzone w dniu 27 listopada 2019r., w których uczestniczyła skarżąca, wykazały, że sporna zabudowa jest wieloelementowa i tworzy ją zasadniczy centralny człon o wymiarach 12,80x6,50m, do którego z dwóch stron dobudowane zostały przybudówki: na działce [...]- przybudówka o wymiarach 4,10x2,60m, na działce [...] - weranda o wymiarach 8,0x2,60m, na działce zaś[...] – przybudówka o wymiarach 6,80x2,70m i zadaszenie o wymiarach 4,10x2,70m. Z uwagi na rozbieżne twierdzenia stron co do daty wzniesienia spornego obiektu (inwestorzy twierdzili, że obiekt powstał pod rządami starego Prawa budowlanego), organ nadzoru budowlanego podjął poszukiwania dokumentacji mogącej potwierdzić okres budowy. Dysponował już kopią decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] kwietnia 1968r. o udzieleniu S. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego w S. przy ulicy G. oraz kopią załącznika graficznego decyzji tegoż organu z 5 lipca 1966r., o lokalizacji szczegółowej owego budynku gospodarczego, których treść wskazywała na legalność wybudowania budynku gospodarczego o kształcie jednak i wymiarach mniejszych niż obecne, co świadczyło o późniejszej jego rozbudowie. Poszukiwania dokumentacji pozwoliły organowi pozyskać kopię udzielonego A. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach [...] (z dnia [...] sierpnia 1998r.) wraz z załącznikiem w postaci projektu zagospodarowania działek, który potwierdzał istnienie na działkach [...] kilku budynków gospodarczych (murowanych i drewnianych), których lokalizacja częściowo się pokrywała z obecną lokalizacją spornego budynku. Organ pozyskał także zdjęcia lotnicze nieruchomości stanowiącej teren inwestycji i sąsiedztwa z roku 1989 i 1997r. W wyniku analizy zgromadzonych dowodów organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo - zdaniem sądu - przyjął, że pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. doszło do rozbudowy legalnie wzniesionego budynku gospodarczego i doprowadzeniem go do kształtu obecnie istniejącego. Szczegółową ocenę dokumentacji organ I instancji zawarł w uzasadnieniu postanowienia. Organ po dokonaniu analizy zebranych dokumentów słusznie uznał, że jedynie część spornego budynku gospodarczego murowanego, mająca wymiary 6,0x4,0m powstała legalnie, bo w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 1966r. Ta część jako samodzielny budynek gospodarczy, przyjęty do użytkowania decyzją z [...] kwietnia 1968r., istniała jeszcze w roku 1997. Dodatkowo na działce [...] istniała przybudówka do tego budynku o wymiarach 3,0x4,0m. Nadto na granicy działek stał murowany budynek o wymiarach 5,5x5,0m z piwnicą, połączony z drewnianym budynkiem mieszkalnym o wymiarach 10,0x6,0m istniejącym jeszcze na mapie z 1966r. Powyższe potwierdzają zdjęcia lotnicze z roku 1989 oraz z roku 1997, pozyskane z urzędu przez organ, obrazujące położenie opisanych wyżej budynków. Organ przyjął, że w latach 1997 - 1998 dokonano rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 10,0x6,0m a budynek gospodarczy o wymiarach 6,0x4,0m wraz z przybudówką o wymiarach 3,0x4,0m został połączony z budynkiem o wymiarach 5,50x5,0m ścianą murowaną z bloczków betonowych, wspólną więźbą dachową drewnianą i pokryciem dachowym. Wykonany łącznik posiada wymiary 6,0x2,5m. Dodatkowo na działce o numerze geodezyjnym [...] wykonano przybudówkę drewnianą o wymiarach 6,80x2,70m i zadaszenie drewniane o wymiarach 4,10x2,70m połączone konstrukcją więźby dachowej z budynkiem murowanym. Na działce zaś o numerze 1494/2 wykonano werandę drewnianą o wymiarach 8,0x2,60m połączoną konstrukcją dachową z główną bryłą budynku gospodarczego. Na zdjęciach lotniczych z roku 1989 i z roku 1997 oraz na mapie z roku 1997 brak jest łącznika pomiędzy budynkami, przybudówki z zadaszeniem na działce nr [...] i werandy na działce nr [...]. Zarówno poprzedni jak i obecni właściciele nieruchomości w toku prowadzonego postępowania nie okazali decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Powyższe ustalenia organu I instancji zasadnie zaakceptował organ odwoławczy trafnie przyjmując, że pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. doszło do rozbudowy budynku gospodarczego, na którą inwestorzy nie uzyskali koniecznego pozwolenia na budowę. Rozbudowa obiektu budowlanego jest bowiem w świetle definicji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową obiektu budowlanego, na która inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę (vide: art. 28 Prawa budowlanego). Stwierdzenie zaś, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej musiało skutkować wszczęciem procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. W świetle tej procedury, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji samowoli. Polega ona na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych oraz zobowiązaniu inwestorów do przedłożenia koniecznych dokumentów umożliwiających legalizację. Takim właśnie postanowieniem, prawidłowo wydanym w sprawie, jest postanowienie organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2020r., co do zasady utrzymane w mocy przez organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 maja 2020r. Zostało ono wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych w sprawie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi są nietrafne. Skarżąca wyprzedzająco twierdzi, że spornej zabudowy nie da się zalegalizować wkraczając swoją oceną na dalszy etap procedury legalizacyjnej, w której będzie uczestniczyć na prawach strony. Tymczasem dopiero przedłożone przez inwestorów dokumenty pozwolą ocenić dopuszczalność i warunki legalizacji samowoli budowalnej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem ostatecznością. W świetle obowiązującej i stosowanej w sprawie procedury legalizacyjnej, decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji tj. gdy zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części. Część zarzutów skarżącej w ogóle nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia, gdyż dotyka kwestii prawidłowości wytyczenia granicy działek i spraw własnościowych. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).