III OSK 6446/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 19/21 o odrzuceniu skargi J.L. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie wykonania uchwały w zakresie rozbudowy infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 19/21, odrzucił skargę J.L. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Wójt powołał się na tożsamość przedmiotu zaskarżenia i podniesionych okoliczności oraz żądań w niniejszej sprawie oraz w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 66/20 o odrzuceniu skargi – w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3761/21 oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem. W myśl art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przez pojęcie "powaga rzeczy osądzonej" należy rozumieć moc prawną wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym prawomocnego orzeczenia, wykluczając ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Naruszenie powagi rzeczy osądzonej ma miejsce wówczas, gdy skarga zostanie wniesiona na akt lub czynność w sprawie, w której postępowanie jest w toku lub zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Nadto zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania. Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Orzeczenie takie oznacza bowiem jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi. Okoliczność, że sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi nie wyklucza możliwości wniesienia nowej skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej. Następnie Sąd podkreślił, że mimo związku merytorycznego rozstrzyganych spraw administracyjnych, nie zachodzi tożsamość postępowań sądowych, tj. niniejszego i wcześniejszego. Po pierwsze, odrzucona uprzednio skarga nie została rozpoznana merytorycznie. Po drugie, wniesiona następnie skarga została oparta na innych podstawach prawnych, które nie były w takim samym zakresie brane pod uwagę przy wydawaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd. Nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotu postępowania. Z powyższych względów nie było więc podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Jednakże wniesioną skargę należało przed jej merytorycznym rozpoznaniem poprzedzić ponownie badaniem dopuszczalności. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Innymi słowy skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a). Z powyższego wywieść należy, iż bezczynność organu następuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wykonania przez Wójta uchwały Rady Gminy sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...]. Przywołana uchwała miała umożliwić realizację inwestycji skanalizowania ulicy, przy której znajduje się nieruchomość należąca do skarżącego. Tego rodzaju skarga zachowuje formę niezależną od skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż została oparta na art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej u.s.g.), zgodnie z którym przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie zatem miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek organu samorządu terytorialnego i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy żądanie podjęcia określonego działania nie będzie dotyczyło sprawy z zakresu administracji publicznej. Sporne pozostaje zatem ustalenie czy Wójt miał obowiązek podjęcia określonego działania w celu wykonania uchwały w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...] w kontekście art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej jako "u.z.z.w."), zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Z przywołanej regulacji nie wynika aby przedsiębiorstwo wodociągowe, czy też gmina, musiała wyposażyć w sieci każdą nieruchomość, na której funkcjonują inwestycje mieszkaniowe. Ponadto obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Kluczowe znaczenie przy ocenie dopuszczalności niniejszej skargi ma wykładnia art. 15 ust. 1 u.z.z.w. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że obowiązek wynikający z przywołanego przepisu nie ma charakteru bezwzględnego, lecz warunkowy przez co obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W konsekwencji, nie przysługuje w tym względzie skarga do sądu administracyjnego, której istotą jest prawo żądania wykonania sieci kanalizacyjnej, a sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organu gminy, czy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, do budowy urządzeń kanalizacyjnych zaplanowanych w trybie art. 15 u.z.z.w. Mając powyższe na względzie WSA w Poznaniu stwierdził, że Wójt [...] nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do "wykonania czynności nakazanych prawem" w rozumieniu art. 101a u.s.g. W konsekwencji należało uznać, że skarga na bezczynność Wójta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, skoro nie dotyczy bezczynności organu w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., jak też nie dotyczy czynności organu gminy nakazanych prawem, których niewykonywanie mogłoby stanowić przedmiot skargi, na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Powyższe okoliczności przesądzają zatem, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 101a u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.z.z.w., poprzez błędną ich interpretację polegającą na stwierdzeniu braku obowiązku działania organu wykonawczego gminy wobec istnienia "uchwały w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...]" i w konsekwencji braku stwierdzenia bezczynności organów gminy poprzez niewykonywanie powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała zawiera ściśle określone oraz opisane etapy oraz segmenty realizacji wraz z terminami. Plan inwestycyjny gminnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na lata 2018-2020 przewidywał uzbrojenie terenu zarówno w sieć wodociągową, jak również kanalizacyjną dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Zapisy planu wskazują na kompleksową realizację tego zadania poprzez opracowanie dokumentacji technicznej i fizyczną realizację inwestycji. Pomimo takich zapisów plan nie został wykonany. Skarżący kasacyjnie, powołując się na komentarz Beaty Brynczak, Ubysz Karolina "Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków", publ. WK 2015, wskazał, że budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest obowiązkowa, jeśli przedsiębiorstwo zadeklaruje podjęcie tej inwestycji w ramach wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i plany te zostaną ustalone zgodnie z przepisami ustawy zaopatrzeniowej, a także uwzględnione w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi na podstawie art. 101a u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Przepis ten stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie warunkowego charakteru zastosowania art. 15 ust. 1 u.z.z.w. Stąd też brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotem skargi jest niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Budowa urządzeń, o których stanowi art. 15 ust. 1 u.z.z.w. nie jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, lecz jedynie środkiem do realizacji tych zadań. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na gminę obowiązku realizacji urządzeń infrastruktury wodnokanalizacyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że zadania te muszą zostać zrealizowane, ponieważ przepis ten stanowi źródło kompetencji gminy, a nie jej obowiązków. O tym, czy wykonanie konkretnego zadania ma charakter obowiązkowy decydują przepisy ustaw szczególnych (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. nie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowe (czy też gmina) musi wyposażyć w sieci każdą nieruchomość, na której planowane są inwestycje mieszkaniowe. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na ryzyko finansowe, jakie ponosi inwestor, którym to ryzykiem nie należy obarczać gminy. Ponadto obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (jak też gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podłączenie działki do sieci wodnokanalizacyjnej i budowa tej sieci jest jedynie czynnością wykonawczą, wtórną w stosunku do zasad budowy sieci wodnokanalizacyjnej ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (art. 15 ust. 1 u.z.z.w.). Nie jest to czynność materialno-techniczna kierowana do określonego, indywidualnego adresata (właścicieli poszczególnych działek), lecz środek realizacji obowiązku wynikającego z powołanego przepisu ustawy i przepisów prawa miejscowego. A zatem nie mamy tu do czynienia z czynnościami nakazanymi prawem. Oznacza to, że doprowadzenie sieci wodociągowej nie następuje w formie aktu bądź czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a także, wobec braku wyraźnej regulacji w tym zakresie, w formie decyzji bądź postanowienia. Skoro o woli zrealizowania inwestycji organ administracji nie rozstrzyga w formie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., to nie przysługuje skarga na bezczynność organu gminy w tym zakresie. Tym samym sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organu gminy, czy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, do budowy urządzeń kanalizacyjnych zaplanowanych w trybie art. 15 u.z.z.w. W konsekwencji właścicielom nieruchomości nie przysługuje w związku z tym skarga, której istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodnokanalizacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.