I OSK 175/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1857/08 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 sierpnia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1857/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją Wojewody L. z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nieruchomość położona w gminie L., obręb M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność K. A., została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] Ś. – J. na odcinku od granicy województwa z. (km [...]) do węzła G. P. (km [...]). Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, ze zm.), orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. A., utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 stycznia 2008r. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazano, że nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] Ś. – J. na odcinku od granicy województwa z. do węzła G. P., a brak dostępu do tego terenu może przyczynić się do przesunięcia w czasie realizacji inwestycji. Jednocześnie zwrócono uwagę, że inwestycja ta konieczna jest dla rozwoju regionu i jest współfinansowana ze środków Funduszu Spójności, to jest środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej oraz została zakończona procedura przetargowa na wykonawstwo robót budowlanych. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowych. Na tę decyzję K. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi drugiej instancji pominięcie okoliczności, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pomimo złożenia przez niego oferty sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 28 sierpnia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1857/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, ze zm.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że z brzmienia art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, iż zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia tego postępowania, gdyż jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych działek, a więc także zarzuty dotyczące proponowanej wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość i braku odpowiedzi na tę propozycję, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z załączonych do akt dokumentów wynika, iż pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie i firmą [...] zawarta została umowa na wykonanie robót związanych z budową drogi ekspresowej [...] S. – G., z treści której wynika, że przekazanie placu budowy wykonawcy miało odbyć się dnia 11 stycznia 2008 r., a zakończenie prac planowane jest na dzień 11 stycznia 2010 r. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było, w ocenie Sądu, uzasadnione koniecznością uzyskania przez wykonawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (o czym stanowi art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył K. A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało uiszczone. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji wadliwości postępowania administracyjnego, polegającej na braku zebrania kompletnego materiału dowodowego dla dokonania ustalenia istnienia uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, uzasadniającego zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego położonej w gminie L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,44 ha. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa nie precyzuje na czym polega "uzasadniony wypadek" jako przesłanka wydania decyzji, zatem kwestia ta nie może być poddana swobodnej ocenie organu administracyjnego. Takiej właśnie oceny, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonano w niniejszej sprawie, bowiem w toku postępowania nie wykazano wystąpienia dodatkowych szczególnych okoliczności. Wskazano, że harmonogram prac planowanych z związku z budową drogi ekspresowej [...], z którego wynikają planowane przez wykonawcę terminy realizacji inwestycji, odnosi się do całości zadania inwestycyjnego, a nie konkretnie do działki skarżącego. Wobec tego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dokumentu tego nie można było uznać za wystarczającą podstawę do uznania, iż zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, to jest "art. 145 § 1 pkt lit. c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wskazano natomiast o który punkt tego przepisu chodzi. Z uwagi na to jednak, że art. 145 § 1 tylko w pkt 1 zawiera dalszy podział na litery (a, b, c), Naczelny Sąd uznał, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło właśnie o naruszenie pkt 1 tego przepisu, czyli w pełnym brzmieniu o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w takim też zakresie będzie rozpoznawał niniejszą skargę kasacyjną. Dodatkowo zaznaczyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na zarzut naruszenia tego właśnie przepisu. Dlatego też powstałe uchybienie w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej nie miało wpływu na jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania poprzez uznanie, że w sprawie wykazane zostały przesłanki do uwzględnienia wniosku dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r.) stanowił, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkami koniecznymi do wydania zezwolenia jest ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek oraz, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Podkreślić jednak należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestycja bowiem, o której mowa jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego, jaką jest budowa drogi ekspresowej [...] Ś. – J. na odcinku od granicy województwa z. do węzła G. P. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej spawie wskutek zawartej umowy pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie i firmą [...] na budowę drogi ekspresowej [...], koniecznością stało się oddanie do dyspozycji wykonawcy robót całego terenu niezbędnego do przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji, która w istocie jest inwestycją liniową. Zatem "blokowanie" jakiegokolwiek obszaru znajdującego się na "trasie" owej inwestycji może uniemożliwiać inwestorowi planowanie prac, a co za tym idzie opóźnienie wszystkich wykonywanych robót. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wskazane wyżej argumenty wyczerpują przesłankę zaistnienia w rozpoznawanej sprawie uzasadnionego przypadku i uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji stwierdziłby naruszenie przepisów prawa, a pomimo tego nie uchyliłby zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak – z uzasadnionych powodów wskazanych powyżej – Sąd ten uznał, że do takich naruszeń nie doszło, to wtedy nie można skutecznie postawić tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie zaś do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.