II OSK 1532/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 169/06 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz W. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 169/06 po rozpoznaniu skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż W. K. zrealizował ogrodzenie od strony ulicy bez wymaganego prawem zgłoszenia, wypełnił zobowiązanie wynikające z postanowienia organu z dnia [...], co stanowi podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji wniósł W. K. podnosząc, że przeprowadził jedynie remont ogrodzenia ze względu na jego zły stan techniczny zmieniając ogrodzenie kamienne na ogrodzenie z cegły klinkierowej, z wykorzystaniem dotychczasowych fundamentów. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zażalenie nie jest zasadne, bowiem po wydaniu postanowienia z dnia [...], które stało się ostateczne, nie może już rozpatrywać zarzutów dotyczących kwestii, która została przesądzona tym postanowieniem a jest uprawniony do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył W. K. podnosząc, analogicznie jak w zażaleniu, iż nie wybudował nowego ogrodzenia jak też nie miał możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do protokołu z kontroli, co skutkowało błędnymi ustaleniami organu pierwszej instancji w kwestii zakresu przeprowadzonych robót budowlanych i konieczności dokonania ich zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd nie podzielił stanowiska organu orzekającego w sprawie, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia może być wyłącznie mechaniczne wyliczenie opłaty legalizacyjnej stosownie do materialnoprawnej podstawy określonej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że postanowienie nakładające obowiązki wymienione w art. 49b ust. 2 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego nie rozstrzyga o istocie sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o bycie samowoli budowlanej, jak też nie jest zaskarżalne i inwestor na tym etapie postępowania nie ma możliwości kwestionowania ustaleń organu administracji, a w tym także oceny, czy budowa stanowiła samowolę budowlaną, ustalenie postanowieniem opłaty legalizacyjnej następuje po stwierdzeniu przez organ istnienia przesłanek do zalegalizowania budowy, a w tym wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor może zatem w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej skutecznie podnosić zarzuty zmierzające do zakwestionowania ustaleń organu odnośnie istnienia samowoli budowlanej z art. 49b ust. 1. Stanowisko to potwierdza okoliczność, że w przypadku obiektu, którego budowa została już zakończona, jeżeli inwestor uiści opłatę legalizacyjną, postępowanie legalizacyjne nie kończy się wydaniem decyzji. Inwestor, który nie chciałby narażać się na ewentualne negatywne konsekwencje nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej - co skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki, w razie nie podzielenia przez organ nadzoru budowlanego zarzutów w zakresie samowolnego wybudowania obiektu, faktycznie pozbawiony byłby możliwości kwestionowania jednej z koniecznych przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 49b /zaistnienia samowoli budowlanej/. W niniejszej sprawie według Sądu organ odwoławczy w istocie odmówił skarżącemu rozpatrzenia zarzutów dotyczących istnienia samowoli budowlanej, podczas gdy okoliczność ta jest warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty legalizacyjnej i była przesłanką rozstrzygnięcia organu I instancji, co powoduje, że nie została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd poniechał ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi odnoszących się do opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., reprezentowany przez radcę prawnego J. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 ( 1 w związku z art. 140, art. 142 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy ma obowiązek badać w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej zarzuty dotyczące istnienia samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do możliwości badania, czy budowa stanowi samowolę budowlaną w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest błędne. Poza sporem jest, że postanowienie wydane w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 141 ( 1 kpa jest niezaskarżalne, może więc być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Strona może podnosić w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydanym w formie decyzji na podstawie art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego, iż nie dopuściła się samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie skarżący zastosował się do postanowienia wydanego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, realizując obowiązki na niego nałożone. Skutkiem tego było wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Zażalenie na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może natomiast, w ocenie organu, skutecznie podnosić zarzutów kwestionujących istnienie samowoli, czyli prawidłowości postanowienia wydanego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż "nie istnieje przepis, który by na to zezwalał. Tego rodzaju praktyka rażąco naruszyłaby przepis art. 142 kpa". Na gruncie Prawa budowlanego podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, kiedy to decyzję poprzedza niezaskarżalne postanowienie, a strona nie godząca się z organem co do jego oceny materiału dowodowego, musi narazić się na wydanie decyzji odmownej, aby następnie kwestionować w odwołaniu od tej decyzji niezaskarżalne postanowienie. Zarzut naruszenia przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, przepisów art., art. 7, 15, 77 ( 1 w związku z art. 140 kpa jest więc nietrafny, zaś Sąd pominął wydając wyrok jednoznacznie brzmiący art. 142 kpa. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł W. K. podnosząc, że nie jest ona zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 ( 1 w związku z art. 140, art. 142 kpa, wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organ orzekający dopuścił się naruszenia tych przepisów, uzupełniając te podstawy, jak to wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutem błędnej wykładni art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, który w ocenie strony nie daje podstaw do dokonania oceny przed wydaniem postanowienia o opłacie legalizacyjnej na jego podstawie, czy budowa stanowi samowolę budowlaną wobec braku dokonania zgłoszenia. Otóż należy stwierdzić, że zarzut naruszenia jako przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanych artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną uwzględniony z tej przyczyny, iż przepisy te jako normy procesowe miały zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd administracyjny natomiast stosuje przepisy postępowania unormowane ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej "ppsa", której przepisów jednakże w podstawach skargi kasacyjnej nie powołano. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został natomiast zamieszczony zarzut błędnej wykładni art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego jako odpowiadający podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za w pełni słuszne. Unormowanie art. 49b należy rozumieć w ten sposób, iż wolą ustawodawcy było w pierwszym rzędzie rozważenie przez organ nadzoru budowlanego kontrolujący prawidłowość budowy, oceny, czy była ona zgodna z prawem, a w tym przypadku prowadzona po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, jeżeli takowe było wymagane ustawą, czy też miała miejsce tzw. "samowola budowlana" polegająca na tym, iż inwestor przed podjęciem budowy nie wypełnił ustawowego obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W razie ustalenia, że wystąpiła "samowola budowlana" polegająca na braku zgłoszenia, właściwy organ w następnej kolejności ma obowiązek zbadać, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Materiałem /dowodowym/ służącym dokonaniu prawidłowych ustaleń, są w szczególności dokumenty przedłożone przez stronę w wykonaniu postanowienia, wydanego na podstawie art. 49b ust. 2. Kwestia braku spełnienia ustawowego wymogu zgłoszenia budowy właściwemu organowi przed rozpoczęciem robót budowlanych ma dla prowadzenia sprawy w oparciu o unormowanie art. 49b kluczowe znaczenie i powinna być wyjaśniona w zasadzie jeszcze przed podjęciem dalszych czynności zmierzających do ewentualnej legalizacji budowy, bowiem w sytuacji, gdy nie zachodzi w ogóle potrzeba zgłoszenia budowy, takie zgłoszenie zostało dokonane, albo budowa wymaga pozwolenia, a nie zgłoszenia, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Pomimo to, w toku całego postępowania prowadzonego przez właściwy organ, także w tej fazie postępowania, w której dochodzi do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej /art. 49b ust. 4/ strona ma prawo podnosić zastrzeżenia co do potraktowania budowy jako "samowoli budowlanej" twierdząc jak w niniejszej sprawie, że w jej ocenie budowa nie wymagała zgłoszenia. Wykonanie powyższego postanowienia, obligującego do przedstawienia stosownych dokumentów przez stronę, nie uprawnia do przyjęcia, że strona uznaje za niesporną okoliczność, iż dopuściła się "samowoli budowlanej". Złożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu organu nakładającym na stronę obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji na podstawie art. 49b ust. 2, od którego nie służy prawo wniesienia zażalenia, nie pozbawia strony możliwości podnoszenia zarzutów dotyczących tak kluczowej kwestii, jaką jest to, czy sprawa dotyczy "samowoli budowlanej", a więc czy w istocie ma zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, iż taki zarzut może być podnoszony dopiero w środkach zaskarżenia orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 49b ust. 1 /ewentualnie art. 49b ust. 7/, nie może być uznane za zasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.