I OSK 1669/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 4/18, w sprawie ze skargi P.A., na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 4/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia[...] września 2017 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017 r. złożył w organie podatkowym wniosek o udostępnienie procedur (wytycznych) dotyczących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) Ordynacji podatkowej w związku z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, w szczególności: - procedury (wytycznych) sprawdzenia danych zawartych w zgłoszeniu rejestracyjnym VAT-R odnośnie siedziby, w tym sposobu udokumentowania podjętych czynności sprawdzających; - procedury (wytycznych) odnośnie terminu rejestracji podatnika jako podatnika VAT czynnego; - procedury (wytycznych) odnośnie konieczności bezpośredniego kontaktu z podatnikiem/organem zarządzającym podatnika; - innych wytycznych związanych z weryfikacją danych związanych ze zgłoszeniem rejestracyjnym VAT-R. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ podatkowy odmówił udostępnienia informacji z uwagi na fakt, że w jego przekonaniu zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. W ocenie skarżącego powyższe stanowisko organu podatkowego rażąco narusza: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności nie stanowią informacji publicznej; - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.; - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) oraz pkt 3 lit d-f) i pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja, która dotyczy organizacji oraz działalności i kompetencji organu, a także sposobu załatwienia spraw oraz realizowanych czynności, jak również sposobu prowadzenia czynności utrwalona w postaci procedur, nie stanowi informacji publicznej; - naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przekroczeniu terminu, w którym organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania również w przypadku, o którym mowa w art. 201 § 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarga jest bezzasadna nie tylko z uwagi na nietrafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również ze względu na brak bezczynności organu. Zasługuje zatem w całości na oddalenie, również w zakresie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z sumą pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę w zasadniczej części, wskazał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przedstawił ogólne zasady postępowania w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dalej, odwołując się do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Sąd uznał za oczywiste, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że informacje dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Wniosek skarżącego dotyczył wytycznych obejmujących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy o VAT, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem żądania skarżącego jest informacja publiczna, zaś skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ do dnia rozprawy nie załatwił wniosku skarżącego w żaden z przewidzianych przepisami prawa sposób, wychodząc z błędnego założenia, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co uzasadniało zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Uzasadniając stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Z tej samej przyczyny Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w pkt 1, 2 i 4. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskutek mylnego uznania, że przekazane organom podatkowym wyłącznie do wykorzystania służbowego procedury postępowania z zakresu rejestracji podatników dla celów podatku od towarów, stanowią informację publiczną, podczas gdy wytyczne te, nią nie są, lecz pismem wewnętrznym Izby Administracji Skarbowej w [...], do którego przepisy ustawy nie mają zastosowania; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niezastosowanie art. 151 i zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1, 3 oraz § 1a p.p.s.a. pomimo nienaruszenia przez organ art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w zw. z brakiem podstaw do zastosowania art. 6, 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. i uwzględnienie skargi na bezczynność organu zamiast oddalenia skargi, ponieważ wytyczne nie stanowią informacji publicznej, - niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i nieodrzucenie skargi w związku z tym, że sprawa objęta skargą pomiędzy stronami jest w toku. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ponieważ zachodzi nieważność postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich merytorycznych zarzutów. Uzasadniając natomiast zarzut nieważności postępowania sądowego organ wskazał, że sprawa objęta skargą pomiędzy stronami jest w toku. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768), zwanej dalej ustawą o KAS, wynika, iż w sprawach organizacyjno-finansowych Izba Administracji Skarbowej w Łodzi wraz z Urzędem Skarbowym [...] w [...] stanowi jedną jednostkę organizacyjną. W ocenie organu bez względu na to, czy wnioskujący o udzielenie informacji publicznej zwróci się o to wprost do izby administracji skarbowej czy do podległego jej urzędu skarbowego, w każdej z tych spraw, adresatem wniosku legitymowanym do jego rozpatrzenia, także w przypadku jego załatwienia przez podległą jednostkę organizacyjną jest, zgodnie ze wskazanymi wyżej unormowaniami, izba administracji skarbowej. Uprawnia to do stwierdzenia - w związku z wniesieniem przez skarżącego w dniu [...] października 2017 r. za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, rozstrzygniętej wyrokiem tego sądu z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 221/17 w przedmiocie odmowy udzielenia tej samej informacji jak w niniejszej sprawie, w której ten sam skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę do tego samego Sądu w przedmiocie odmowy udzielenia tej samej informacji - że druga skarga skarżącego wniesiona w dniu 22 grudnia 2017 r., na mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, ponieważ w sprawie objętej skargą, pomiędzy stronami toczy się wszczęte wcześniej przed sądem administracyjnym, niezakończone prawomocnym wyrokiem, postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem jest to najdalej idący zarzut, którego ewentualne uwzględnienie skutkowałoby bezprzedmiotowością oceny pozostałych zarzutów. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. W odniesieniu do informacji będącej przedmiotem żądania w niniejszej sprawie, tryb jej udzielenia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że do takich organów zaliczają się dyrektorzy izb administracji skarbowej. Nie ulega też wątpliwości, że organami Krajowej Administracji Skarbowej są naczelnicy urzędów skarbowych. Wynika to wprost z art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Każdy zatem z tych organów jest odrębnym organem zarówno w rozumieniu przepisów ustrojowych, jak i w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Każdy z nich jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy żądanie dotyczy informacji o tej samej treści, jak również, czy o udzielenie informacji występuje ten sam podmiot. Istotne jest, że zostało zaadresowane do dwóch (lub więcej) różnych organów. Zatem każda z tych spraw jest odrębną sprawą w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. To z kolei oznacza, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny jednej z tych spraw nie stanowi res iudicata w odniesieniu do tej drugiej, w której stroną przeciwną jest inny organ. Nie występuje bowiem w takim przypadku tożsamość stron postępowania, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się w tym miejscu do powoływanego przez organ art. 37 ustawy o KAS zauważyć przyjdzie, że nie stanowi on ani o ustroju organów KAS, ani też o ich właściwości. Przepis ten określa wyłącznie wewnętrzną kompetencję izby administracji skarbowej w sprawach organizacyjno-finansowych. W żaden sposób natomiast nie można go odnieść do kompetencji i właściwości organów KAS w sprawowaniu ich ustrojowych zadań, w tym do obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść oczekiwanego przez jej autora skutku. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji, jako informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15 (OTK-A 2016/27), podkreślił, iż wyrażone w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji zawiera w swej treści uprawnienie do żądania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych, przede wszystkim zaś instytucji władzy publicznej. Chodzi np. o informacje dotyczące istniejących w ramach danej instytucji procedur i wyznaczanych zadań, procedur ich realizacji, oraz inwestycji czy organizowanych przetargów (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30). W doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (zob. wyrok z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że procedury, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zgodzić się przy tym z twierdzeniem organu, że przedmiotowe procedury są jedynie dokumentem wewnętrznym niepodlegającym udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Definicja "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym lecz została wypracowana przez orzecznictwo sądowe. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Z samego faktu, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Należy przypomnieć, że dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący, dotyczą procedur (wytycznych) w zakresie czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) Ordynacji podatkowej w zw. z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy o podatku od towarów i usług, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane procedury dotyczą sprawy publicznej, są związane z działalnością państwa i dotyczą działalności prowadzonej przez organ państwowy. Jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty, o których mowa wyżej dotyczyły sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością państwa, nie mogłyby zostać opublikowane w trybie dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16). W realiach niniejszej sprawy - w przeciwieństwie do twierdzeń organu - należy stwierdzić, że przedmiotowe procedury mające powszechne zastosowanie do podatników dokonujących rejestracji podatkowej, powinny zostać udostępnione aby każdy mógł zapoznać się z procedurą rejestracji. Nie sposób stwierdzić aby istniały jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie jawności procedury, której celem jest rejestracja podatników na zasadach określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (tu: art. 96 ust. 4 i 4a ustawy o VAT). Brak dostępu do tej informacji uniemożliwia społeczeństwu kontrolę nad prawidłowością rejestracji podatników VAT i tym samym stanowi nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Należy jeszcze wskazać na znaczenie słowa "procedura", które oznacza: "sposób prowadzenia, załatwienia jakiejś sprawy", tok, tryb, przebieg czegoś, tryb prowadzenia sprawy. Ustalona przez organ procedura jest dokumentem, który przesądza o kierunku działania organów podatkowych w zakresie rejestracji podatników i jest dla nich wiążąca. Przedmiotowe procedury wyznaczają zespół ustalonych i wypracowanych działań przesądzających o sposobie weryfikacji danych podanych w zgłoszeniu rejestracyjnym i skutkach tych działań, a to stanowi sprawę publiczną. Te argumenty również uzasadniają udostępnienie tych procedur celem zapewnienia ich przejrzystości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ pozostawał bezczynny w zakresie udostępnienia skarżącemu procedur stanowiących informację publiczną, co oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl