I OW 249/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze a Komendantem Wojewódzkim Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Z. W. od decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie postanawia: wskazać Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Z. W. od decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego z Komendantem Wojewódzkim Policji w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Z. W. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu wniosku wskazało, że [...] października 2012 r. Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze, działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, skierował Z. W. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami. Od decyzji Z. W. wniósł – pismem z dnia 26 listopada 2012 r. – odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż w związku z wejściem w życie (z dniem 19 stycznia 2013 r.) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), organem uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne jest starosta. Kwestia skierowań na badania lekarskie i psychologiczne została uregulowana również w – wydanym na podstawie art. 105 ust. 5 wyżej cyt. ustawy – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W ocenie organu Policji, z uwagi na brak przepisów przejściowych w zakresie rozpoznawania tego rodzaju spraw w toku postępowania instancyjnego przez dotychczas umocowane organy (z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), należy uznać, iż brak jest właściwości rzeczowej organu do rozpoznania odwołania. Organ, zgodnie z art. 19 k.p.a. obowiązany jest badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości sprawę niezwłocznie przekazać organowi właściwemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się za niewłaściwe w sprawie, zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1 687 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy – komendant rejonowy Policji. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji – komendant wojewódzki Policji (ust. 2 art. 6a ustawy o Policji). Jak wynika z powyższego, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych w I instancji przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji. Wskazano, iż czym innym jest właściwość rzeczowa organów administracji publicznej, tj. właściwość do rozstrzygania określonego rodzaju spraw, a czym innym jest właściwość instancyjna, tj. właściwość do rozpatrywania środków odwoławczych. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) zmieniła od dnia 19 stycznia 2013 r. właściwość rzeczową organów w zakresie kompetencji do wydawania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne. Ustawa ta jednakże nie zmieniła właściwości instancyjnej organów. Skoro w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji wydał Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze, to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. Okoliczność, iż z dniem 19 stycznia 2013 r. organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji w zakresie skierowania na badania lekarskie kierowców, powinna znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu organu wyższego stopnia o umorzeniu postępowania I instancji, a nie w orzeczeniu o przekazaniu odwołania samorządowemu kolegium odwoławczemu. Zmiana właściwości rzeczowej wynikająca z ustawy o kierujących pojazdami nie wywołuje właściwości instancyjnej organów, skoro ww. przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz o Policji nie uległy zmianie. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim w odpowiedzi na wniosek wywodził, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły moc m.in. przepisy art. 122–125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Wspomniane tu przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną kierowania przez organy Policji na badania lekarskie i psychologiczne. Wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych organy Policji z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły materialne podstawy prawne do wydawania rozstrzygnięć w sprawach kierowania na wspomniane wyżej badania, wszczętych i nie zakończonych ostatecznie przed tą datą. Nie może więc budzić kontrowersji, że kontynuując postępowanie w tych sprawach po dniu 19 stycznia 2013 r. zarówno organ Policji I instancji jak i Komendant Wojewódzki Policji jako odwoławczy organ II instancji jako podstawę prawną skierowania na badania psychologiczne musiałby wskazać uchylony już przepis ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skutek zaś wobec osoby kierowanej na badanie byłby taki, że byłaby ona zobowiązana do poddania się obowiązkowi na podstawie nieobowiązującego przepisu oraz mocą decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Konstatacja jest więc taka, że działanie organów Policji w omawianej sprawie po 19 stycznia 2013 r. byłoby rażąco sprzeczne z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego optująca na rzecz właściwości organu Policji jest tyleż zwodnicza co nie do końca zrozumiała. Przecież – a nie może to budzić wątpliwości – właściwość rzeczową organu administracji publicznej wywodzi się nie z przepisów proceduralnych, ale materialnoprawnych – art. 20 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie powstał spór kompetencyjny negatywny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze a Komendantem Wojewódzkim Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Spór kompetencyjny powstał przy ustaleniu właściwości instancyjnej do rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. W. od decyzji z [...] października 2012 r. wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Decyzja została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 980 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji był komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji. Według art. 6a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.): "W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy – komendant rejonowy Policji (ust. 1). W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są: 1) w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji – komendant wojewódzki Policji (... ust. 2)". Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), którą uchylono art. 124 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że starosta wydaje decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badania. Od 19 stycznia 2013 r. organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawie, która była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze z [...] października 2012 r. jest starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów k.p.a., zawierających ogólne zasady ustalania tej właściwości. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenia właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji oraz do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. K.p.a. przyznaje właściwość instancyjną organom wyższego stopnia. Według art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie decyzję z [...] października 2012 r. wydał Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącego organem odwoławczym jest Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania psychologiczne nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta miejskiego Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem. W niniejszej sprawie, decyzję z [...] października 2012 r. wydał Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia, tj. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił przyjęte stanowisko w postanowieniu z 25 czerwca 2013 r. I OW 46/13, I OW 55/13, w postanowieniu z 29 sierpnia 2013 r. I OW 86/13. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.