II SA/Kr 1317/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2022 r. znak SKO-ZP-415-133/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z dnia 28 marca 2022r. znak : BUA.6730.84.2021 orzekł o ustaleniu na wniosek M. L. warunków zabudowy działki nr [...] w obr. B. , na cele realizacji budynku usługowego z zakresu turystyki i wypoczynku (krótkotrwały wynajem apartamentów), z garażem podziemnym, oraz budynku rekreacyjno- technicznego (SPA z pomieszczeniami technicznymi), wraz z infrastrukturą towarzyszącą, (mury oporowe, basen zewnętrzny, instalacje i przyłącza infrastruktury technicznej), i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w zakresie dotyczącym warunków zabudowy podlegających regulacji przepisów rozporządzenia wykazało zasadniczo jego poprawność, jednakże z wyjątkami: - wskaźnik zabudowy ustalono niezgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia w wymiarze do 19%, podczas gdy powinien on być ustalony w wielkości średniej w obszarze analizowanym z ewentualną tolerancją utrzymaną w rozsądnych granicach. Przyjętej wielkości 19% organ nie uzasadnił, naruszając przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, - dla budynku rekreacyjno- technicznego parametry szerokości elewacji frontowej ("do 17,5m") oraz wysokości kalenicy ("do 11 m") podano w niewłaściwej i w orzecznictwie niedopuszczalnej formie, określając tylko ich górny zakres, co może skutkować naruszeniem ładu przestrzennego w formie sporządzenia projektu budowlanego. Nadto w toku postępowania ujawniono że działka "drogowa" (nr [...]) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "B. - L.". Ponieważ dostęp z terenu inwestycji do drogi publicznej jest jedną z dwu kwestii szeroko eksponowanych przez stronę skarżącą, Kolegium uznało za istotny brak w materiale dowodowym - nieuzupełnienie dowodów w sprawie o wyrys z ustaleń planu miejscowego ze wskazaniem "statusu" działki nr [...] jako drogi wewnętrznej lub jej innego przeznaczenia. Wszelkie ustalenia decyzji dotyczące dostępności komunikacyjnej działki [...] należy w tej sytuacji uznać za przedwczesne. Kolegium zwróciło też uwagę na niewłaściwe ustalenie zawarte w ust. 2.5 lit a) warunków decyzji, stanowiące iż "dostępność komunikacyjna do inwestycji - z drogi krajowej Nowy Targ - Jurgów przez drogę wewnętrzną - dz. ew. nr [...], na warunkach zarządzającego". Skoro działką tą włada na zasadach samoistnego posiadania Gmina, przeto zarządzającym tą działką jako gminną drogą wewnętrzną jest Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska, czyli organ tożsamy z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy. W takim stanie to ten organ jest obowiązany ustalić w decyzji owe warunki związane z dostępem do drogi publicznej. Kolegium odniosło się też do zarzutów i innych kwestii podniesionych przez stronę skarżącą. W kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - Kolegium po szczegółowej analizie materiału dowodowego oraz ocenie stanu faktycznego, stwierdziło że działka nr [...] dostęp taki w zrozumieniu art. 2 pkt 14 u. p. z .p. - posiada. Nie ulega żadnej wątpliwości, że działka posiada bezpośredni dostęp do wewnętrznej drogi oznaczonej jako działka nr [...], pozostającej w samoistnym władaniu Gminy rozumianej tu jako wspólnota mieszkańców, z których każdy jest uprawniony do jej wykorzystania. Droga ta na odcinku przyległym do terenu inwestycji posiada nawierzchnię i właściwą szerokość. Jak wskazuje Kolegium - tezę powyższą potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2020r. (sygn. akt II OSK 478/20), stanowiący że "przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym jest dostęp przez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] spełnia warunek wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nieuprawnione są przy tym wywody skarżącego w przedmiocie rzekomego naruszenia prawa własności współwłaścicieli działki nr [...]. W pierwszej kolejności przypomniano, że z mocy ustawy (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przy tym skarżący w sposób bezpodstawny utożsamia pojęcie "strony" w zrozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z pojęciem w brzmieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie stosuje się przepisów ustawy Prawo budowlane definiujących "stronę" w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania wszczęcie sprawy o "zasiedzenie" działki drogowej [...], chociaż w aktach brak na to dowodu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, a organ winien był zastosować w sprawie art. 138 § 1 pkt. 1) k.p.a. tj. utrzymać ją w mocy. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, które nakazywałyby ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, zaś zakres sprawy który jest konieczny do jej wyjaśnienia i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i może zostać uzupełniony przez organ II instancji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie sprzeciwu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w sprzeciwie nie mogą odnieść skutku. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazano na wadliwość ustalenia dwóch parametrów nowej zabudowy według analizy urbanistyczno – architektonicznej: - wskaźnik zabudowy ustalono niezgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia w wymiarze do 19%, podczas gdy powinien on być ustalony w wielkości średniej w obszarze analizowanym z ewentualną tolerancją utrzymaną w rozsądnych granicach. Przyjętej wielkości 19% organ nie uzasadnił, naruszając przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, - dla budynku rekreacyjno- technicznego parametry szerokości elewacji frontowej ("do 17,5m") oraz wysokości kalenicy ("do 11 m") podano w niewłaściwej i w orzecznictwie niedopuszczalnej formie, określając tylko ich górny zakres, co może skutkować naruszeniem ładu przestrzennego w formie sporządzenia projektu budowlanego. Ponadto wskazano na brak załączenia do materiału dowodowego wyrysu z ustaleń planu miejscowego z wskazaniem "statusu" działki nr [...], jako drogi wewnętrznej lub jej innego przeznaczenia. Jedynie ostatni ze wskazanych powodów wydania decyzji kasatoryjnej może budzić wątpliwości – zwłaszcza, że w dalszej części uzasadnienia Kolegium przesądziło, że inwestycja posiada wymagany przepisami dostęp do drogi publicznej. Sama potrzeba skontrolowania statusu działki drogowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi na tyle istotnego braku materiału dowodowego, który wymagałby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, publikowanym w dzienniku urzędowym, a zatem uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie mogło nastąpić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Niemniej jednak istotne wątpliwości, co do parametrów planowanej zabudowy ustalonych w analizie urbanistyczno – architektonicznej uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Analiza, o której mowa, jest podstawowym dowodem, który pozwala na ustalenia parametrów nowej zabudowy, zatem musi być ona przeprowadzona w sposób niebudzący wątpliwości i zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 265/22 (LEX nr 3323781) zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Z uwagi na duże znaczenie omawianego dowodu, jego ewentualne uzupełnienie czy też wyjaśnienie wątpliwości co do treści analizy wymaga przeprowadzenia postępowania przed organami obu instancji. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 § 5 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno – architektonicznej. W analizie, stanowiącej załącznik nr. 2 do decyzji Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z 28 marca 2022 r. wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 16,5%. Co istotne – w projektach decyzji z dnia 29 października i 13 grudnia 2021 r/ parametr ten określono na poziomie 15,5% – 17,5% Natomiast w wydanej przez organ I instancji decyzji wskaźnik ten określono na poziomie 15,5% - 19%. W uzasadnieniu decyzji wskazano w tym zakresie, że "nie ma możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 22%". Warunek, o którym mowa w cytowanym wyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia nie został jednak spełniony i nie wiadomo dlaczego uznano za dopuszczalne zwiększenie tego wskaźnika do poziomu 19%. Nie można w tym zakresie zgodzić się ze skarżącą, iż przyjęcie wskaźnika na tym poziomie nie narusza przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu prawidłowo również zakwestionowano określenie parametru wysokości jednego z planowanych budynków tylko poprzez wskazanie jego maksymalnej wysokości – zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiego z budynków parametr ten określono przy pomocy minimalnej i maksymalnej wartości. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga uzupełnienia analizy, co uzasadniało uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z powyższych względów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.