II GSK 1084/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1071/15 w sprawie ze skargi [A.] sp. j. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1071/15 oddalił skargę [A.] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku z [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Skarżąca spółka [...] stycznia 2015 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie składek za okres od lutego 2013 r. do listopada 2014 r. oraz powstałych z tego tytułu odsetek, kosztów upomnień i kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu spółka wskazała na trudną sytuację materialną spowodowaną pożarem, który miał miejsce [...] stycznia 2013 r. i z którego to powodu firma poniosła straty szacowane na ok. [...] zł. Działalność skarżącej opiera się na ścisłej współpracy z firmą [...] w P., polegająca na całokształcie obsługi produkcji opakowań drewnianych poprzez wynajem budynków, hal produkcyjnych oraz maszyn, jak i bezpośrednią obsługę prac związanych z produkcją palet, wykonywaną przez zatrudnionych pracowników w spółce jawnej. Dlatego też pogorszenie sytuacji wskazanej spółki z o.o. odbija się na kondycji finansowej spółki jawnej. Kolejnym czynnikiem powodujący złą kondycję finansową, spółka wskazała wycofanie się wskazanej firmy z B. ze współpracy ze spółką z o.o. oraz inwestycję rozpoczętą w roku 2009, która polegała na rozbudowie firmy [...]. Inwestycja ta miała być finansowana w części ze środków pomocowych Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jednak w związku z prowadzoną kontrolą, Agencja Rozwoju Pomorza wstrzymała wypłatę środków, wobec czego inwestycję dokończono dzięki własnym środkom finansowym oraz zaciągniętemu kredytowi. Nadto kolejnym czynnikiem, który zdaniem wnioskodawcy uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej w sposób rentowny są trudności związane z zakupem surowca drzewnego. Wnioskodawca wskazała również, że w związku z trudną sytuacją spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy w P. o umorzenie podatku od nieruchomości. Ponadto podano, że w firmie znajdują zatrudnienie osoby bezrobotne, między innymi w ramach umów z Powiatowym Urzędem Pracy w K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku decyzją z [...] marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku na podstawie 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej jako "u.s.u.s.") umorzył częściowo postępowanie w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; - na podstawie 105 K.p.a. oraz art. 28 ust. 3 a oraz art. 123 u.s.u.s. umorzył częściowo postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Spółka złożyła wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 3 a i 3 b, art. 30 u.s.u.s. oraz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 20 marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że obowiązek rozliczania składek na poszczególne fundusze i ich terminowego przekazywania do ZUS spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności, obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów z tego zakresu oraz na bieżąco monitorować stan konta płatnika w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wskazano na bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek opisanych w tejże decyzji - to jest należnych za ubezpieczonych niebędących płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, określając zarazem podstawy prawne z których owa bezprzedmiotowość wynika, tj. art. 28 ust. 3 a i art. 30 u.s.u.s. Podkreślono, że obowiązek terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze istnieje bez względu na uzyskiwanie, bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej działalności. Niniejsza decyzja ma charakter informacji szczególnej i jest orzeczeniem komplementarnym wobec decyzji merytorycznych, których przedmiotem jest analiza wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek umorzeniowych. Odnosząc się do kwestii umorzenia odsetek za zwłokę pochodnych od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. 4.793, - zł (FUS) i 2.586, - zł (NFZ) według stanu na dzień [...] stycznia 2015 r., jak również należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu osób ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. 75.107,62 zł (należności główne na FUS) i 6.191, - zł (odsetki za zwłokę pochodne od składek na FUS) oraz 698,28 zł (należności główne na FP i FGŚP) i 66, - zł (odsetki za zwłokę pochodne od składek na FP i FGŚP), jak również kosztów upomnienia, biorąc pod uwagę fakt, iż należności te nie podlegają przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365), Zakład obowiązany był do wydania decyzji w zakresie bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ich umorzenie, w oparciu o ww. rozporządzenie. Końcowo wskazano, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, wynoszących 57.021,22 zł (FUS) i 35.493,29 zł (NFZ), zgodnie ze stanem na dzień [...] stycznia 2015 r., na mocy art. 30 u.s.u.s. nie stosuje się art. 28 i 29, a więc również art. 28 ust. 3 a i 3 b. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1071/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli Sądu podlega wyłącznie zasadność umorzenia postępowania przez ZUS na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie WSA zasadnie organ - w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek - umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie ZUS umorzył postępowanie w części – w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności jest art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności na podstawie tego przepisu określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b rozporządzenia. Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika. Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła: - art. 145 § 1 pkt.1 litera "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. dalszej: k.p.a) przez bezzasadne oddalenie skargi [A.] w Prabutach, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany względnie uchylenia decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Odział Wojewódzki w Gdańsku, - naruszenie prawa materialnego: przez niewłaściwą wykładnię art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015r. poz. 121) przez błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie zarzutów skargi za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poddał kontroli pod względem zgodności z prawem decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku, którą umorzono częściowo postępowanie w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz umorzył częściowo postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji organ wskazał przepisy art. 105 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i w związku z art. 30 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym stanie rzeczy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku była decyzja o umorzeniu postępowania, a nie decyzja w przedmiocie umorzenia należności. Wskazanie na powyższe okoliczności było zasadne jeśli weźmie się pod uwagę treść oraz konstrukcję zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygnatura akt I SA/Gd 1071/15 z dnia 18 listopada 2015 roku został wydany w sprawie, której przedmiotem było umorzenie postępowania administracyjnego, a nie umorzenie należności. W związku z powyższym podkreślić należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy kwestii umorzenia postępowania administracyjnego, a odnosi się bezpośrednio do kwestii niezasadnej, zdaniem kasatora, odmowy umorzenia należności. Biorąc powyższe pod uwagę należy przypomnieć, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., wskazując na brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany względnie uchylenia decyzji ostatecznej ZUS Oddział w Gdańsku. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione, a które byłyby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było umorzenie postępowania administracyjnego. Również za bezzasadny uznać należy zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a wskazujący na błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Pomijając to, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegała błędna wykładnia tegoż przepisu prawa, jak i to, że jej autor nie wskazuje jaka powinna być prawidłowa wykładnia, to stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji podniósł, iż uwzględniając treść art. 30 u.s.u.s. w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami nie znajduje zastosowania art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również trafnie Sąd I instancji uznał, że regulacja prawna zawarta w art. 28 ust. 3a odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych należności, a więc podmiotów, które są jednocześnie ubezpieczonymi i płatnikami. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.