II SAB/Gd 97/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji A z siedzibą w K. z dnia 29 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu na rzecz skarżącej Fundacji A z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w zakresie rozpatrzenia wniosku z 29 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego odpowiedzi na dwa pytania: ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały, a także ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, że wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres: [..], wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżąca nie została powiadomiona w ustawowo określonym, terminie zarówno o powodach opóźnienia, oraz o terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia łub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wniosła skarżąca o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29 maja 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że bezzwłocznie po wpłynięciu skargi pismem z 29 lipca 2021 r. poinformowano pełnomocnika strony o uwzględnieniu skargi w całości - w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przy czym stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Stronie natomiast tj. A., również w dniu 29 lipca 2021 r. przesłano informacje, o które wnioskowała w piśmie z 29 maja 2021r. W ocenie organu uwzględnienie skargi w trybie autokontroli winno prowadzić do wniosku, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, konsekwencją czego podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W piśmie z 28 sierpnia 2021 r. skarżąca potwierdziła uzyskanie odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ramach tej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organów administracji publicznej służy zwalczaniu braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy czym, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Co istotne, sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, albowiem jak wskazano, rozpatrywana skarga ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jeżeli sąd administracyjny uzna skargę na bezczynność za zasadną, to na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały, a także ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wniosek złożono na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako "u.d.i.p."), która służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa ust. 2 tego przepisu, mówiąc że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Stwierdzenie bezczynności organu administracji lub innego podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej wymaga spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wniosek o udostępnienie takiej informacji kieruje się do podmiotu, który w świetle u.d.i.p. jest zobowiązany do jej udzielenia. Po drugie, wnioskowana informacja musi zaliczać się do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Jak już też wskazano, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona zaistniała i czy była zawiniona. Rozważając powyższe kwestie sąd uznał, że niewątpliwie Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, jako organ administracji publicznej realizujący zadania na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1100) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie ma także wątpliwości, że żądania określone we wniosku z dnia 29 maja 2021 r. dotyczą informacji o charakterze informacji publicznej. Nie jest to w sprawie sporne. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Ponadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wobec spełnienia przesłanek udostępnienia informacji publicznej Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., że udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy więc do czynienia wtedy, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak już wskazano, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W niniejszej sprawie, co jest niesporne, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną na adres [..] w dniu 29 maja 2021 r. (sobota). Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 14 czerwca 2021 r. (poniedziałek), jednakże z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie, a strona otrzymała wnioskowane informacje dopiero w dniu 29 lipca 2021 r., po wniesieniu skargi do sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy nie zachował ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna. Fakt, że po wniesieniu skargi, przed wydaniem niniejszego wyroku organ udzielił żądanej informacji publicznej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku zastosowanie ma przepis art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63). Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącego przed wydaniem wyroku, odpadła przesłanka nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 29 maja 2021 r. (pkt 2 sentencji wyroku). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Przyczyną uchybienia terminowi udostępnienia informacji były bowiem jak wyjaśnił organ braki kadrowe i "zamieszanie" organizacyjne, czego nie można rozpatrywać jako celowego, zamierzonego działania organu i ignorowania przez niego obowiązków ustawowych. Ponadto, po wniesieniu skargi organ udzielił tej odpowiedzi i to w zakresie wyczerpującym żądanie Fundacji, co miało miejsce w dniu 29 lipca 2021r. W związku z tym, zdaniem sądu, choć zobowiązany podmiot podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania, jak również opóźnienie nie było nadmierne i nie przekroczyło 2 miesięcy od wpływu wniosku. Mając to na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.