IV SA/Po 976/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddala skargę w całości. UZASADNIENIE IV SA/Po 976/20 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2013 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (znak [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...].06.2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę na ww. decyzję. T. W., reprezentowany przez S. W. pismem z dnia [...].12.2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...].12.2019 r. oraz z dnia [...].12.2019 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2013 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo- biurowej na terenie działki nr ewid. [...] w m. S. , gm. T. P. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] marca 2020 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2013 r. (znak [...]). Kolegium wskazało, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. W niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, która była rozstrzygana przez Sąd. Oznacza to, że decyzja ta została poddana kontroli przez sąd pierwsze instancji, który nie tylko stwierdził, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. P. nie narusza prawa, ale zbadał także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione wart. 156 § 1 pkt 1-7k.p.a. Oddalenie skargi zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. T. W. reprezentowany przez S. W. w dniu [...] maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2013 r. (znak [...]). Skarga nie zawiera uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego – mylnie podając dane zaskarżonego postanowienia – wyjaśnił, że interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jego mocodawcy (będącemu jego synem) przysługuje prawo do pełnego, dopuszczalnego przez prawo, korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w tym do jej zabudowania. W ocenie autora skargi, SKO niezasadnie przyjęło, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż – zdaniem strony skarżącej – decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przez co uniemożliwiono skarżącemu korzystanie z działki zgodnie z możliwością jej zagospodarowania oraz zgodnie z jego planami wobec niej. W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego zawarł wnioski dowodowe na okoliczność, "że obchodzono z rażącym naruszeniem prawo", i wniósł o ukaranie Wójta Gminy T. P. grzywną w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego – art. 61a § 2 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej przez Sąd kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2013 r., znak [...] ("Decyzji WZ"). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty). Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Sąd podziela stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie taka przyczyna wystąpiła i że jest nią prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] (od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powyższym wyrokiem (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS [...] (ONSAiWSA 2010, nr [...], poz. 18): "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." Z cytowanej uchwały jasno wynika, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej uprzednio ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., wskazanym później w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, to wydany wcześniej wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że przywołana uchwała NSA przecięła istniejące wcześniej w praktyce wątpliwości co do zakresu związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, w następczym postępowaniu dotyczącym kontroli tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Uchwała ta miała przeciwdziałać wadliwej niekiedy praktyce organów, przejawiającej się w niejako "automatycznym", negatywnym już we wstępnej fazie, rozstrzyganiu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych poddanych wcześniej prawomocnej kontroli sądu administracyjnego, który nie podzielił argumentów przedstawionej mu skargi. W świetle uchwały, w tych sprawach, w których decyzja była oceniana przez sąd administracyjny, dopuszczalność zainicjowania procedury nadzwyczajnej stwierdzenia nieważności zależy przede wszystkim od zakresu orzekania sądu, które miało już miejsce i dotyczyło istoty sprawy. Upraszczając nieco powyższe rozważania, należy stwierdzić, że ww. uchwała NSA dopuściła formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania nieważnościowego – tj. odmowę wszczęcia tego postępowania (orzekaną ówcześnie na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie w trybie art. 61a § 1 k.p.a.) – w sytuacji, gdy już ze wstępnie ustalonych okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś z analizy wydanego wyroku i skontrolowanej nim decyzji, wynika, że zarzucana "wada nieważności", a ściślej określona kwestia, z której aktualnie strona (wnioskodawca) wywodzi skutki w postaci nieważności danej decyzji, została zbadana i oceniona przez sąd administracyjny w tym wyroku. Pogląd ten zachował aktualność, a ww. uchwała o sygn. akt I OPS [...] moc wiążącą, pomimo uchylenia przez ustawodawcę art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu: "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji"), gdyż znajduje obecnie oparcie w treści art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lipca 2020 r., sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), wzmiankowane w art. 61a § 1 k.p.a. "inne uzasadnione przyczyny to niedopuszczalność wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy prawa wyłączają dopuszczalność podjęcia postępowania w sprawie. Do tej grupy przyczyn regulowanej przepisami prawa należy prawomocność orzeczenia sądu wyznaczona powagą rzeczy osadzonej, o której stanowi art. 170 w związku z art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. [...] Ustalenie powagi rzeczy osądzonej wyprowadzonej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Obowiązkiem zatem sądu jest poddanie badaniu zaskarżonej decyzji przede wszystkim co do wykluczenia kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosowanie sankcji nieważności oparte jest na regule, że to ciężkim naruszeniem prawa dotknięta jest decyzja i to w niej tkwi." Zarazem NSA podkreślił, że zmiana polegająca na uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a. nie podważyła związania składów orzekających mocą uchwały o sygn. akt I OPS [...]. Wobec powyższego, dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia SKO, w pierwszej kolejności trzeba się odwołać do treści uzasadnienia Wyroku WSA. I tak, już w części wstępnej swych rozważań, WSA wyraźnie wskazał, że badając zaskarżoną decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. (utrzymująca w mocy Decyzję WZ) nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że skoro kwestie, z których aktualnie skarżący próbuje wywieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, zostały zbadane i ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] – którego prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK [...] – to z uwagi na wynikającą stąd powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) Kolegium zasadnie odmówiło, z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a. (verba legis: "z innych uzasadnionych przyczyn"), wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.