II SA/Rz 935/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 935/19 UZASADNIENIE W dniu 16 stycznia 2019 r. IW zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 2699/26, 2699/22, 2699/20 oraz 2699/27 położone w [...], w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 916) – "ustawa". Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w odniesieniu do ułamkowej 1/18 części działki oznaczonej nr 2699/27, obj. księgą wieczystą [...]. Organ I instancji podał, że działka nr 2699/27 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym między innymi IS w 1/18 części, a prawa te są ujawnione w księdze wieczystej Nr [...]. Prezydent podniósł, że w oparciu o wydruk z mapy zasadniczej oraz wypis z rejestru ewidencji gruntów i budynków ustalił, iż nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr 2699/27 posiada użytek gruntowy Ba - stanowiący tereny przemysłowe. W ocenie organu I instancji, okoliczność ta uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu tej ustawy, których prawo użytkowania wieczystego przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1. mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2. mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3. których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], skoro funkcja i przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2699/27 nie mieści się w ustawowej definicji budynku mieszkalnego, to grunt ten nie mógł zostać uznany za grunt przeznaczony na cele mieszkaniowe. Tym samym nie został spełniony warunek konieczny, aby prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształciło się w prawo własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. IS wniosła zażalenie na to postanowienie argumentując, że działka nr 2699/27 jest integralną częścią nieruchomości przy ul. G. [...]. Nie jest wykorzystywana na cele przemysłowe w jakimkolwiek stopniu. Stanowi bowiem jedyną drogę dojazdową do mieszkań osób, które legitymują się prawem użytkowania wieczystego oraz drogę dojazdową do śmietnika. Organ I instancji nie dostrzegł natomiast, że wydał swoje rozstrzygniecie w oparciu o błędne zapisy w księdze wieczystej nr [...], nieodpowiadające stanowi faktycznemu i rzeczywistemu stanowi prawnemu. Tym samym w opisywanej sprawie zachodzą określone ustawowo przesłanki do wydania skarżącej wnioskowanego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji i podzielając stanowisko tego organu podało, że działka nr 2699/27 w [...], z uwagi na swoją funkcję i przeznaczenie, nie mieści się w ustawowym pojęciu budynku mieszkalnego. Nie mogła zostać tym samym uznana za nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkaniowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na to postanowienie, IS wniosła o poddanie go kontroli Sądu. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym zażaleniu podniosła, że działka nr 2699/27 służy jako dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla jego mieszkańców oraz służb komunalnych i porządkowych. Ponadto zlokalizowano na niej wiatę śmietnikową i stanowiska postojowe dla samochodów mieszkańców. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że działka ta nie stanowi gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W piśmie uzupełniającym skargę skarżąca dołączyła m. in. kopię decyzji Prezydenta Miasta [....] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji gruntów działki 2699/27 poprzez wykreślenie oznaczenia "Ba" i wpisanie "B" (budownictwo mieszkaniowe). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Postanowienie to i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916) – "ustawa" lub "ustawa przekształceniowa". Zgodnie z treścią jej art. 1 ust. 1, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jak wynika z powołanego przepisu, na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek ten występuje przy tym niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, jak również od woli samych użytkowników wieczystych, Skutek przewidziany w art. 1 ustawy został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy ((Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer 2019). Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania takiego zaświadczenia w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "właściwym organem", wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W orzecznictwie zwraca się uwagę na trudności z jednoznaczną oceną charakteru tego zaświadczenia. Ustawodawca nie rozstrzygnął bowiem czy jest to zaświadczenie, o którym mowa w przepisach k.p.a., czy też jest to nowy rodzaj zaświadczenia. W ustawie przekształceniowej zawarto szczegółowe uregulowania dotyczące terminów wydawania zaświadczeń (odmienne niż uregulowania zawarte w rozdziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego), wskazano też, że wydaje się je z urzędu w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, ewentualnie na wniosek w terminie 4 miesięcy lub 30 dni od otrzymania wniosku, podczas gdy art. 217 k.p.a. przewiduje wydanie zaświadczenia wyłącznie na wniosek. Jednocześnie ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisów k.p.a. w tym postępowaniu. Należy podzielić zatem stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., II SA/Sz 638/19 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z uwagi na brak w ustawie przekształceniowej stosownego uregulowania dotyczącego trybu postępowania, w wypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia należy stosować art. 219 k.p.a., zgodnie z którym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia zasadności wydanego postanowienia. W ocenie organów brak było podstawy do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na charakter i przeznaczenie nieruchomości – działki nr 2699/27 jako terenu przemysłowego nie zabudowanego budynkami mieszkalnymi. Tego rodzaju stanowisko nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy, jak również treści przepisów ustawy przekształceniowej. Jak wynika z akt sprawy działka 2699/27 nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, lecz stanowi drogę dojazdową do budynku mieszkalnego i garaży, znajduje się na niej wiata śmietnikowa oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców. Nie ulega zatem wątpliwości, że takie zagospodarowanie tej działki umożliwia racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na działce nr 2699/22. Organy nie uwzględniły tych okoliczności, uznając, że pozostają one bez znaczenia w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi "teren przemysłowy" zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu dla stwierdzenia czy działka 2699/27 stanowi "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe" w rozumieniu ustawy niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, także tych, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Istotne znaczenie ma przy tym nowelizacja przepisów ustawy przekształceniowej, która poszerzyła zakres przedmiotowy jej regulacji. Dokonano tego ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, zwanej dalej ustawą nowelizującą), mocą której dodano do ustawy przekształceniowej art. 1a w następującym brzmieniu : "Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie". Co prawda znowelizowany przepis wszedł w życie 16 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jednakże zgodnie z art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nadał mu moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r., czyli od dnia wystąpienia skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu (druk nr 3478) celem wprowadzenia zmian było bowiem takie skorelowanie brzmienia przepisów, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości. Uzyskanie przez art. 1a ustawy przekształceniowej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało zatem konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli ustalić czy działka nr 2699/27 jest zabudowana w sposób określony w art. 1 ust. 2 i art. 1a tej ustawy. Sąd przyjął wobec tego (podobnie jak w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 677/19), że na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla Sądu elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o wniosku skarżącej nie był częścią porządku prawnego. Ustawodawca poprzez wyraźny przepis intertemporalny odstąpił bowiem od podstawowej zasady prawa administracyjnego oraz sądowej kontroli administracji publicznej jaką jest zasada kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy i sąd w chwili podejmowania działania. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, w zw. z art. 135 P.p.s.a., stwierdzając, że postanowienia organów obu instancji naruszają opisane wyżej regulacje ustawy przekształceniowej – art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1a oraz przepisy postepowania - art. 218 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ związany oceną prawną wynikająca z niniejszego wyroku przeprowadzi w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające dotyczące zabudowy działki nr 2699/27 budynkami, obiektami i urządzeniami budowlanymi, uwzględniając przy tym decyzję z dnia 24 lipca 2019 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki 2699/27. oraz obowiązany będzie uwzględnić nowy, lecz wiążący stan prawny, Na podstawie art. 206 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (art. 210 § 2 P.p.s.a.), uznając za szczególnie uzasadnioną sytuację, w której o uwzględnieniu skargi zadecydowała zmiana prawa następująca po wydaniu rozstrzygnięcia, na którą organy orzekające w sprawie nie miały wpływu.