I OSK 1691/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1184/16 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1184/16 oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W. S. wnioskiem z dnia 27 czerwca 2016 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczytnie o przyznanie zasiłku celowego na remont dachu. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Szczytno przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów remontu w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi jednoosobowe, samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochodem jest zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 604 zł miesięcznie. Ocenił, że skarżąca spełnia warunki do otrzymania zasiłku celowego ze względu na konieczność zabezpieczenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz fakt, że jej dochód jest niższy od dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnił przy tym, że ustalając kwotę przyznanego skarżącej zasiłku celowego uwzględnił dużą ilość osób ubiegających się o pomoc oraz ograniczone środki finansowe przeznaczone na realizację zadań własnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie jest w stanie wziąć pożyczki na remont dachu, gdyż brakuje jej na leki i opłaty mieszkaniowe. Podała, że jej trudna sytuacja zdrowotna i bytowa jest znana pracownikom socjalnym Ośrodka. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy ma charakter fakultatywny. Uznanie administracyjne w tym zakresie obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy ale także przesłanki warunkujące jej wysokość. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie organ I instancji prawidłowo ustalił dochód skarżącej, zasadnie także uznał, że potrzeba przeprowadzenia remontu jest niezbędną potrzebą bytową i przyznał świadczenie w kwocie 500 zł w granicach posiadanych środków. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, w lipcu 2016 r. wpłynęło 35 podań o przyznanie zasiłków celowych, a w pierwszej kolejności organ przyznał tę formę pomocy rodzinom nieposiadającym źródła dochodu, w szczególności rodzinom niepełnym i wielodzietnym. Wnioskodawczyni jest stałą beneficjentką Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie 604 zł, przy czym w okresie od stycznia 2016 r. do czerwca 2016 r. otrzymała dodatkowo łącznie kwotę 950 zł w formie bezzwrotnych zasiłków celowych. Ponadto obowiązek przeprowadzenia remontów i napraw mieszczących się w kategorii nakładów koniecznych spoczywa nie tylko na ubiegającej się o zasiłek lecz na wszystkich współwłaścicielach nieruchomości, a ich zaniechania w tym zakresie nie mogą być w całości usuwane przez organ pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację życiowa i materialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Pomimo ograniczonych środków pieniężnych, którymi dysponuje organ I instancji z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych i dość dużej liczby – 35 wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych złożonych przez potrzebujących wsparcia świadczeniami z pomocy społecznej w lipcu 2016 r., wniosek skarżącej zgłoszony w kontrolowanej sprawie został załatwiony pozytywnie. Sąd zauważył ponadto, że ani we wniosku o przyznanie zasiłku celowego ani w toku postępowania skarżąca nie wskazywała konkretnej kwoty, którą potrzebuje na wyremontowanie dachu. W tych okolicznościach nie sposób zarzucić organom dowolności w ustaleniu kwoty przyznanego zasiłku. Kwota zaś przyznanego zasiłku powinna pozwolić skarżącej przynajmniej na najpilniejsze częściowe pokrycie kosztów remontu dachu domu. Przy czym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że budynek mieszkalny, w którym skarżąca zajmuje jeden pokój stanowi współwłasność jej córek. Zatem utrzymanie budynku i prowadzenie w nim remontów w kategorii koniecznych, spoczywa na współwłaścicielach, a zaniechania w tym zakresie nie mogą w całości obciążać organu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. S., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem wynikające z niezastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prowadzące do naruszenia art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169) i przyjęcie, że można odstąpić od pozytywnego załatwienia sprawy, jeśli przekraczałoby ono możliwości organu, w sytuacji gdy taka wykładnia jest nie do pogodzenia z prawem skarżącej do godnego życia i odpowiednich warunków życia; 2) prawa materialnego przez niezastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej skutkujące niewłaściwym zastosowaniem art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak przyznania zasiłku celowego w wysokości odpowiedniej do okoliczności zachodzących w stosunku do osoby skarżącej; 3) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459), skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem i przyjęcie za słuszne stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym utrzymanie budynku i dokonywanie w nim remontów stanowi obowiązek współwłaścicieli budynku, którymi są córki skarżącej, podczas gdy obowiązek taki nie spoczywa na córkach skarżącej, gdyż jak wynika z aktualizacji wywiadu nie mieszkają one wraz ze skarżącą; 4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącej jak również możliwości finansowych organu pomocy społecznej, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego skarżącej przyznano zasiłek celowy w kwocie 500 zł; 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 50 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1, 85 § 1 86 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że nie sposób zarzucić organom dowolności w ustaleniu przyznanej kwoty zasiłku celowego, gdyż skarżąca nie wskazała kwoty potrzebnej na remont dachu, podczas gdy w sprawie nie podjęto się wyjaśnienia tej kwestii i nie przeprowadzono dowodów na okoliczność kosztu remontu dachu, co wskazywałoby na kwotę niezbędną do jego wykonania, w tym nie uwzględniono żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu zawartego w odwołaniu; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że rozstrzygnięcie winno być wydane zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, podczas gdy kwestia przyznanych środków, nie może decydować o pominięciu przy wydaniu decyzji słusznego interesu obywatela; 7) art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącą w dniu 3 listopada 2016 r. pomimo, iż nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. sytuacji skarżącej mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz zasadności przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał wyrok; 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Ewentualnie w razie uznania za niezasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r. W. S. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność stanu zdrowia skarżącej oraz sytuacji skarżącej, w tym jedynie niewielkiej pomocy udzielonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, wskazując że przeprowadzenie dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyni się do wyjaśnienia istotnej okoliczności, tj. sytuacji skarżącej mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w kwocie 500 zł na częściowe pokrycie kosztów remontu stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe prowadzi do wniosku, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091; dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Sąd ustaleniach organów, że skarżąca objęta jest pomocą w ramach możliwości finansowych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczytnie. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, że wysokość przyznanego skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 500 zł była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Zwrócono przy tym uwagę, że W. S. jest objęta systematyczną pomocą, a potrzeby skarżącej są w miarę możliwości ośrodka zaspokajane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył również art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do okoliczności związanych z przyznanym skarżącej kasacyjnie świadczeniem. Wskazane w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie nie miały zatem decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również przedstawione w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r. decyzje i oświadczenia nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W tożsamy sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie uchybił, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określonym w tym przepisie regułom. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy tam wymienione i w wystarczającym stopniu wyjaśnia zapadłe w sprawie rozstrzygniecie. Przedstawiony stan faktyczny, oparty na ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że organy administracji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do rozpatrzenia wniosku W. S. dotyczącego przyznania pomocy. Sąd I instancji w sposób należyty rozważył zarzuty skargi oraz skontrolował pod względem zgodności z prawem zaskarżone decyzje, nie naruszając przy rozpoznawaniu sprawy art. 134 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP wskazać należy, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jak wskazano powyżej środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i solidarności (preambuła Konstytucji RP), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organy pomocy społecznej był zatem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa międzynarodowego. Zasiłek celowy przyznawany jest wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie w oparciu o wymienione akty prawa międzynarodowego. Normy te mają charakter ogólny i wskazują jedynie na konieczność realizacji określonych w sposób nieostry priorytetów i zadań. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z jakąkolwiek z tych norm. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.