III OSK 663/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 550/18 w sprawie ze skargi W.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W.B. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] maja 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 lutego 2018 r. skarżąca, będąca stroną postępowania z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...]/[...], obręb [...], zwróciła się do Wójta Gminy Ostróda o przesłanie wydanych w sprawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie. Skarżąca powołała się na art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Wyjaśniła, że opinie nie zostały jej doręczone w toku postępowania. Pismem z [...] 2018 r. Wójt Gminy Ostróda poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. informacje są udostępniane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, w związku z czym organ nie wysyła żadnych informacji drogą pocztową. Skarżąca wniosła "zażalenie", podnosząc zarzut naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 109 k.p.a. i art. 126 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie "postanowienia" z [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy Ostróda z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu stwierdziło, że pismo miało charakter wyłącznie informacyjny, w którym organ I instancji wyjaśnił stronie zasady ogólne dostępu do akt postępowania wynikające z przepisów k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że tej sprawie skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Ostróda o nadesłanie jej opinii organów współdziałających, a więc opinii wydanych nie przez Wójta Gminy Ostróda. Nie można zatem uznać, że w piśmie z [...] lutego 2018 r. odmówiono skarżącej wglądu w akta sprawy lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt. Organ poinformował skarżącą, że nie wysyła żadnych informacji pocztą, ale nie można tego uznać za odmowę wydania żądanych dokumentów. Jak wynika bowiem z zażalenia, a także skargi, skarżąca nie domagała się wydania jej uwierzytelnionych odpisów postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie, ale doręczenia jej tych postanowień jako stronie postępowania. Doręczenie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji regulują przepisy k.p.a., a także przepisy szczególne, w tym przypadku przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiska). Z przepisów tych wynika, że to organ współdziałający, a nie organ prowadzący postępowanie główne, doręcza wydane postanowienie stronom. Natomiast postanowienie opiniujące staje się częścią materiału dowodowego i w związku z tym podlega udostępnieniu stronom na zasadach określonych w art. 73 k.p.a. Oznacza to, że strona może zapoznać się z jego treścią w siedzibie organu lub żądać wydania uwierzytelnionego odpisu wydanego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 124 § 1, art. 74 § 2, art. 134 oraz w związku z art. 144 k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu, że pismo Wójta Gminy Ostróda z [...] lutego 2018 r. ma charakter jedynie informujący. W ocenie skarżącej, pismo z [...] lutego 2018 r. zawiera wszystkie konstytutywne składniki wskazujące na to, że stanowi wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie przesłania stronie wydanych w sprawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie. Po drugie, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 109 § 1, art. 126 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Polegało to na wyrażeniu błędnej oceny, że postanowienie opiniujące - z chwilą przesłania go organowi prowadzącemu postępowanie główne - staje się częścią materiału dowodowego. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku, wyrażonego w skardze stanowiska, dotyczącego obowiązku Wójta Gminy Ostróda oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu spowodowania doręczenia skarżącej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął treść art. 10 § 1 k.p.a. Po czwarte, art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o zażądanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu nadesłania kompletu akt sprawy, ponieważ skarżąca ma uzasadnione podstawy przypuszczać, że rozstrzygając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dysponował kompletem akt sprawy. W pismach, które wpłynęły do Sądu 25 i 27 sierpnia 2021 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ocena, czy pismo organu I instancji z [...] lutego 2018 r. należało uznać za postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a., a więc postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Pismo z [...] lutego 2018 r. miało charakter wyłącznie informacyjny. Organ I instancji powołał się w nim na art. 73 k.p.a. jedynie w celu udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień w zakresie dostępu do akt sprawy. Pismo to nie zawiera konstytutywnego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ponieważ organ I instancji tylko poinformował skarżącą o braku możliwości przesłania pocztą wydanych w sprawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie. Należy podkreślić, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny przede wszystkim brać pod uwagę stanowisko wnioskodawczyni. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczymi zwróciła się do organu o przesłanie (doręczenie) wskazanych wyżej rozstrzygnięć organów uzgadniających, a nie żądała dostępu do akt sprawy lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ponadto, skarżąca w swoim wniosku powołała się na art. 9 k.p.a., a nie na art. 73 § 1 k.p.a. Należy mieć także na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 2 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 60/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił w części skargę skarżącej na bezczynność Wójta Gminy Ostróda, zobowiązując ten organ do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z 7 lutego 2018 r. W pozostałej części skarga została oddalona. Jak wynika z wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że "Co do zaś punktu 3 skargi, skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2018r. znak [...] została poinformowana o procedurze przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie dostępu do akt sprawy i braku możliwości przesyłania dokumentów sprawy". W tym zakresie skarga została oddalona, co oznacza, że Sąd I instancji przesądził, że pismo z [...] lutego 2018 r. stanowiło informację, a nie postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 3778/18. Brak jest zatem obecnie podstaw prawnych do odmiennego kwalifikowania przedmiotowego pisma z [...] lutego 2018 r. Oznacza to, że pismo to nie mogło zostać przez skarżącą zakwestionowane w formie zażalenia, a zatem zażalenie to było niedopuszczalne. Stąd też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] maja 2018 r. było zgodne z prawem, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że jeżeli skarżąca domagała się udostępnienia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (co jednak nie wynika z pisma z [...] lutego 2018 r.) i uważała, że organ I instancji powinien wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie, to ewentualną bezczynność organu w tym zakresie mogła kwestionować najpierw w formie ponaglenia do organu wyższego stopnia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kwestii tej nie dotyczyła jednak skarga na bezczynność rozstrzygnięta powołanym wyżej wyrokiem z 2 października 2018 r. Ponadto, ewentualne naruszenie uprawnień strony w postępowaniu może być również kwestionowane w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji i następnie skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie jest zatem tak, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu narusza uprawnienia procesowe skarżącej. Z powyższych względów zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. (przy czym przepis art. 145 § 1 nie ma takiej jednostki redakcyjnej, ponieważ dzieli się na punkty, a nie na ustępy) w związku z art. 124 § 1, art. 74 § 2, art. 134 oraz w związku z art. 144 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 109 § 1, art. 126 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącej, polegało to na wyrażeniu błędnej oceny, że postanowienie opiniujące - z chwilą przesłania go organowi prowadzącemu postępowanie główne - staje się częścią materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ocena prawna Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie jest prawidłowa. Ocena ta nie miało ponadto zasadniczego wpływu na kwalifikację prawną pisma organu I instancji z [...] lutego 2018 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Jednocześnie Sąd I instancji orzekał w przedmiocie dopuszczalności zażalenia, stąd też nie wypowiadał się w kwestii obowiązku Wójta Gminy Ostróda oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu "spowodowania" doręczenia skarżącej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie. Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta sprawy przesłane do Sądu I instancji są kompletne i pozwalały na wydanie wyroku rozstrzygającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] maja 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Tego bowiem rozstrzygnięcia dotyczyła skarga wniesiona przez skarżącą i do tego ograniczona była kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej odnośnie zażądania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu nadesłania kompletu akt sprawy Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.