VI SAB/Wa 104/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego L. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi z 2 czerwca 2021 r., wniesionej przez Ł. P. (dalej: "Strona", "Skarżący"), reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zarzucana bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "organ"), w sprawie rozpatrzenia odwołania z 2 grudnia 2020 r. od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2020 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] października 2020 r. wydaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w [...] ustalono, że Strona podlegała od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej jako wspólnik jednoosobowej, spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( w okresie od 27 lutego 2015 r. do 15 listopada 2018 r. noszącej nazwę [...] Sp. z o.o.). Strona 3 grudnia 2020 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Od dnia złożenia odwołania w niniejszej sprawie upłynęło prawie pół roku. Zdaniem Skarżącego, zachowanie organu II instancji świadczy o bezzasadnym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że 7 maja 2021 r. złożył ponaglenie do Prezesa NFZ i do 1 czerwca 2021 r. nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji nr [...] z [...] października 2020 r., w terminie 3 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 6) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, 7) przeprowadzenie dowodu z treści ponaglenia z 7 maja 2021 r. wraz dowodem nadania - na okoliczność wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi w całości w przypadku uznania, że Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa NFZ, choć zdaniem organu, Skarżący takiej skargi nie złożył mimo złożenia ponaglenia. Prezes NFZ wyjaśnił, że 17 maja 2021 r. do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło ponaglenie na bezczynność Prezesa Funduszu, wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata). Skargę do Sądu natomiast, jak wskazał organ, Skarżący wniósł na przewlekłe prowadzenie postępowania przez dyrektora Mazowieckiego Oddziału [...], dlatego skarga zdaniem organu powinna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że okolicznością usprawiedliwiającą brak rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania i wydania decyzji jest obecna sytuacja w kraju związana z istniejącymi obostrzeniami w zakresie m.in. organizacji pracy związaną z epidemią COVID- 19. Odwołanie Skarżącego wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia po ogłoszeniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Pracownicy Narodowego Funduszu Zdrowia od chwili ogłoszenia stanu epidemii pracują w systemie mieszanym stacjonarno-zdalnym, co negatywnie wpływa na organizację i wydajność pracy, a ponadto realizują dodatkowe zadania związane z ogłoszonym stanem epidemii. W obliczu epidemii w NFZ, podobnie jak i w innych organach państwowych, urzędach wprowadzono zmiany organizacyjne, mające w pierwszym rzędzie zapewnić bezpieczeństwo pracowników. Znaczna liczba pracowników rozpoczęło pracę zdalną, a w początkowym okresie byli to wszyscy pracownicy Funduszu. Następnie wprowadzono rotacyjny tryb pracy, a praca biur została ograniczona do niezbędnego minimum. Organ dodał, że w Gabinecie Prezesa Funduszu Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrywane są m.in. odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wydawane na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), w sprawach dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń. Gabinet Prezesa Funduszu rozpatruje również odwołania od decyzji dyrektorów OW NFZ wydawanych na podstawie art. 50 ust. 18 ww. ustawy. W ciągu ostatnich lat liczba odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wpływających do Centrali Funduszu wzrosła kilkukrotnie, przy stałej liczbie pracowników Gabinetu Prezesa Funduszu rozpatrujących ww. odwołania, prowadzących postępowania administracyjne i opracowujących projekty decyzji administracyjnych Prezesa Funduszu. Według stanu na luty 2021 r. do rozpatrzenia pozostało około 6500 odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich. Funduszu. Zdaniem Prezesa NFZ, przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do konstatacji, że zarzut dotyczący bezczynności, czy też przewlekłości organu, a| z całą pewnością dopuszczenia się bezczynności, czy tez przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa przez Prezesa NFZ jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa NFZ w rozpatrzeniu odwołania Strony od decyzji I instancji. Organ ma całkowitą rację wskazując na zupełny brak spójności treści skargi, słusznie podkreślając przy tym fakt, że została ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Niemniej w skardze zawarto wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, jak również da się z niej wyłuskać wniosek, że Skarżący jest niezadowolony z faktu, że Prezes NFZ nie rozpoznał w terminie odwołania Strony od decyzji I instancji. Opisując stan faktyczny Skarżący wskazał, że została wobec niego wydana decyzja I instancji, od której wniósł odwołanie, a od jego złożenia upłynęło prawie pół rok. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa również, że rozróżnienie obu instytucji – bezczynności i przewlekłości – mimo, że znajduje swój wyraz w przepisach prawa, w istocie ma teoretyczny charakter, zarówno bowiem cel ich unormowania, a więc zobligowanie organów administracyjnych do rozpatrywania spraw w ustawowym terminie, jak również konsekwencje prawne popadnięcia organu w bezczynność, czy przewlekłość, są identyczne. Z tych powodów Sąd uznał, że słusznie wytknięta przez Prezesa NFZ niespójność skargi, nie może być podstawą jej odrzucenia. Jak wynika z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w sprawach, o których mowa w ust. 1, (dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym) w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie decyzją nr [...] z 23 października 2020 r. dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że Skarżący podlegał od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnik jednoosobowej spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (w okresie od 27 lutego 2015 r. do 15 listopada 2018 r. noszącej nazwę [...] Sp. z o.o.). Od ww. decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł 3 grudnia 2020 r. odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia 11 grudnia 2020 r. Skarżący pismem z 7 maja 2021 r. wniósł do Prezesa NFZ ponaglenie na bezczynności organu. Pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, w oparciu o które Sąd podejmuje rozstrzygnięcie, wobec czego Sąd nie rozpatrywał wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodu z treści tego pisma na okoliczność wykazania wniesienia przez Stronę ponaglenia. Prezes NFZ rozpoznał odwołanie od decyzji I instancji wydając decyzję nr [...], [...] lipca 2021 r. Organ, przed wniesieniem przez Skarżącego do Sądu skargi z 2 czerwca 2021 r., nie podjął żadnych czynności procesowych w przedmiotowej sprawie, w tym nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że Prezes NFZ pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania Skarżącego od decyzji I instancji. Bezczynność organu ma bowiem miejsce wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Uwzględniając jednak okoliczności powołane przez Prezesa NFZ w odpowiedzi na skargę, wyjaśniające bezczynność organu w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że bezczynność Prezesa NFZ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W świetle wyjaśnień Prezesa NFZ, pomimo, że organ nie podjął czynności procesowych w sprawie Sąd uznał, że nie wynikało to z celowego działania organu, jawnego braku woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów prawa. W ocenie Sądu, wskazane przez organ problemy związane z epidemią COVID-19 i systemem pracy stacjonarno-zdalnym, jak również koniecznością realizacji dodatkowych zadań związane z ogłoszonym stanem epidemii, a także problemy kadrowe wynikające z kilkukrotnego wzrostu w ciągu ostatnich lat liczby odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wpływających do Centrali Funduszu, przy stałej liczbie pracowników Gabinetu Prezesa Funduszu rozpatrujących ww. odwołania, prowadzących postępowania administracyjne i opracowujących projekty decyzji administracyjnych Prezesa Funduszu, potwierdzają, że bezczynność Prezesa NFZ w przedmiotowej sprawie nie wynikała ze złej woli organu. W związku z tym, nie można uznać w niniejszej sprawie bezczynności organu za oczywiście pozbawionej jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę, akcentowany w orzecznictwie, ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15), Sąd uznał, że przedstawione przez Prezesa NFZ przyczyny niezałatwienia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie, uzasadniają przyjęcie przez Sąd, że bezczynność organu nie była wynikiem kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, który obligowałby do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/20). Jak zostało to wcześniej wyjaśnione, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takich okoliczności, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowych środków w postaci wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z rozpoznaniem przez Prezesa NFZ odwołania Skarżącej od decyzji dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2020 r. i wydaniem decyzji z [...] lipca 2021 r., bezprzedmiotowym stał się wniosek Skarżącego o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji w terminie 3 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Z tych względów Sąd w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku oraz w związku z brzmieniem art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), jak w pkt 5 sentencji wyroku. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 P.p.s.a.