II SA/Rz 394/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 stycznia 2022 r. nr N-I.7581.3.34.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 13 stycznia 2022 r. nr N-I.7581.3.34.2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 27 października 2021 r. nr GN.6821.23.2021.WM, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 10 sierpnia 20211 r. P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie dwóch gazociągów oraz zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzją z dnia 27 października 2021 r. nr GN.6821.23.2021.WM Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu kopalnianego DN50 i gazociągu zdawczego DN80. Jednocześnie organ określił pas budowlano – montażowy, wyznaczył strefę kontrolowaną oraz zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu prac. Organ I instancji podał, że planowane przedsięwzięcie jest realizowane na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. nr IR.6733.30.W.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinka gazociągu na działkach zlokalizowanych w [...]. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez Spółkę ustalono, że wnioskodawca przeprowadził negocjację z ZP (dalej: "skarżąca") – właścicielem działki nr [...], jednakże nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Spółka była zatem uprawniona do złożenia wniosku, a jego analiza wykazała zaistnienie konieczności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji argumentując, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uprawniająca Spółkę do budowy gazociągu na działce skarżącej, nie została doręczona skarżącej, a zatem rozstrzygniecie to nie weszło do obrotu prawnego. Ponadto wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości oraz nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem oceny wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem skarżącej, organ I instancji był świadomy wskazanych wyżej nieprawidłowości jednakże uwzględnił wniosek inwestora, co w konsekwencji skutkuje wadliwością wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. nr N-I.7581.3.34.2021 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji podał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 124 u.g.n. do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza zaś stan, gdy strony nie odpowiedziały na zaproszenie do rokowań, sprzeciwiały się wyrażeniu zgody lub postawiły względem sobie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ administracji nie jest władny do rozpatrywania zarzutów związanych z lokalizacją inwestycji, w tym weryfikacji takiej decyzji lub zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że inwestor dysponuje decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędne przyjęcie, że inwestor dysponuje decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo braku ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 u.g.n. Stosownie do ustępu pierwszego powołanego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Treść art. 124 u.g.n. pozwala prowadzi do wniosku, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizować inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Ustala bowiem tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określa sposoby zagospodarowania terenu, ale nie konstytuuje konkretnego ograniczenia związanego z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów, urządzeń, sieci służących inwestorowi niemającemu tytułu prawnego do nieruchomości. Dlatego wobec braku zgody właściciela szczegółowy sposób ograniczenia zawierać musi decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.; powinna ona określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres oraz jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 11.11.2017 r., II SA/Rz 1069/17). W analizowanej sprawie, podstawą wydania decyzji była decyzja Burmistrza [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. nr IR.6733.30.W.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: " Budowa odcinka gazociągu na działkach zlokalizowanych w [...]". Celem budowy sieci gazowej miało na celu zwiększenie pewności zasilania gazowego na obszarze województwa podkarpackiego. Analiza akt sprawy dowodzi, że sposób i zakres ograniczenia prawa własności skarżącej wynikający z zaskarżonej decyzji koresponduje z decyzją lokalizacyjną; tak z jej częścią tekstową, jak i graficzną. Zauważyć w niniejszej sprawie należy, że działka skarżącej nr [...] o powierzchni 0,76 ha została objęta w całości decyzją o lokalizacji celu publicznego wg załącznika nr 1częsć graficzna (cz.2) do decyzji lokalizacyjnej (karta akt admin nr 47). Decyzja w sposób rozbudowany, ale dzięki temu precyzyjny, określa sposób ograniczenia nieruchomości skarżącej. Organ I instancji określił, że inwestycją będzie polegała na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu kopalnianego DN 50, gazociągu zdawczego DN80, pod powierzchnią terenu na głębokości uwzględniającej przykrycie sieci gazowej na poziomie ok 1,2 m, pasem o długości 147,81 m, wraz z naziemnymi obiektami niezbędnymi do korzystania z sieci gazowej pn.: Zespół Zaporowo - Upustowy (ZZU) wraz z ogrodzeniem – zajęciem terenu o pow. 24,95 m2 oraz drogi dojazdowej o pow. 266,68 m2, co zostało pokazane w załączniku graficznym do decyzji (karta akt admin nr 79) a ponadto zakres zajęcia pod inwestycję pokazuje mapa z 9.08.2021 (karta akt admin nr 42). Z załącznika tego wynika, że niecała działką skarżącej została zajęta dla realizacji inwestycji celu publicznego. Trafnie też wskazano w zaskarżonej decyzji, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może badać i korygować trasy gazociągu, ani wprowadzać jakichkolwiek zmian, gdyż jest związany treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i wnioskiem inwestora. W rozpoznawanej sprawie brak jest sprzeczności pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym, a jego realizacja na działce skarżącej. Obecna na rozprawie pełnomocniczka skarżącej podała, że realizacja inwestycji uniemożliwi całkowicie realizację planów odnośnie wykorzystania tej działki na zabudowę mieszkaniową, trzeba wskazać, że skarżącej, zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. przysługuje roszczenie o wykup nieruchomości. Roszczenie to materializuje się jednak w postępowaniu przed Sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej prowadzącymi postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2011 r., sygn. I SA/Wa 647/11, LEX nr 964972). Skarżąca podała też, że złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, a sprawa przed tut. Sądem jest prowadzona pod sygnaturą II SA/Rz 901/22 i nie została jeszcze rozpoznana. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. nr IR.6733.30.W.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nie okazał się też trafny zarzut dotyczący pozorności przeprowadzonych przez inwestora rokowań. W ocenie Sądu przedmiotowego zarzutu nie da się zweryfikować pozytywnie. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy np. są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, publ. LEX nr 2347631). Z akt administracyjnych wynika, że rokowania w sprawie odnośnie umownego zajęcia nieruchomości trwały od 11 grudnia 2020 r. w istocie do dnia złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez inwestora, co nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2021 r. Na ostatnią propozycję złożoną przez inwestora pełnomocniczce skarżącej w piśmie z dnia 22 lipca 2021 r. nie została udzielona żadna odpowiedź. W ocenie Sądu przedstawiony układ faktyczny pozwala przyjąć, że między stronami doszło do nieskutecznych rokowań. Ustawa nie wymaga, aby inwestor prowadził z właścicielem rokowania do skutku. Stwarza jedynie możliwość osiągnięcia konsensusu bez udziału podmiotów zewnętrznych. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wbrew woli właściciela, wciąż pozostaje mu możliwość żądania wykupu nieruchomości, bądź odszkodowania za doznane szkody. Interesy właściciela, niezależnie od tego, czy doszło do pozytywnego zwieńczenia rokowań, pozostają pod prawną ochroną. W sytuacji, gdy inwestor i właściciel nieruchomości składają sobie postępująco propozycje zmierzające do uzyskania zgody na wykonanie prac i finalnie żadna ze stron nie decyduje się na pozytywną odpowiedź zwrotną, należy przyjąć, że rokowania zostały zakończone. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21.11.2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w Internecie). Pełnomocniczka skarżącej podczas rozprawy w niniejszej sprawie sprostowała własne oświadczenie podane do protokołu rozprawy również z dnia 17 sierpnia 2022 r. o sygn. II SA/Rz 395/22, w ten sposób, że przeniesienie własności na rzecz wnuczki nastąpiło w dniu 16 maja 2022 r. Powyższe pozwoliło na stwierdzenie, że istotnie skarżąca ZP w dniu 13 stycznia 2022 r. była właścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Oświadczenie to pozwoliło na stwierdzenie, że adresat zaskarżonej decyzji został prawidłowo ustalony. Uwzględniając całość powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.