II OSK 2103/21

SENTENCJA Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/20, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz garażem podziemnym wraz z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w W. Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji przyjmując, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – część [...], przyjętego uchwałą Rady [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], w zakresie gabarytu budynku. W następstwie odwołania inwestora Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po jego przeprowadzeniu organ odwoławczy wydał decyzję z [...] sierpnia 2020 r. Uznał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Miasto [...] w skardze zarzuciło naruszenie art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. twierdząc, że nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji co do istoty sprawy, a mianowicie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego inwestycja narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie gabarytu budynku. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona przez "Miasto [...], w imieniu którego działał z upoważnienia Prezydenta [...] Dyrektor Zarządu [...]", czyli organ administracji, który w pierwszej instancji wydał decyzję administracyjną i powołał się przede wszystkim na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej Miasto [...], zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczyło naruszenie: 1/ art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja "bierna" do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi; zdaniem skarżącego, błędnie przyjęto, że Prezydent [...] nie działa jako reprezentujący [...], tj. właściciel nieruchomości, a uznano, że “odwołanie" zostało wniesione przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, działającego jako organ, który wydał decyzję z [...] lutego 2020 r., 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako [...], tj. właściciel nieruchomości, a uznanie, że “odwołanie" zostało wniesione przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, działającego jako organ, który wydał decyzję z [...] lutego 2020 r., 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] nie może być stroną postępowania administracyjnego, “w przypadku gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym postanowienie jest Prezydent [...] wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście, a tym samym oddalenie sprzeciwu [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku o numerze [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia", 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent [...] wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu [...], wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, “a tym samym oddalenie sprzeciwu [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] (...)", 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 26 ust. ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez Prezydenta [...] zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez Prezydenta [...] zadań przynależnych gminie ([...]), a tym samym oddalenie skargi. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. inwestor zażądał przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga Miasta [...], reprezentowanego przez Prezydenta [...], podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. i zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. i zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę. W tej sprawie Prezydentowi [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto [...] nie jest stroną tego postępowania. W ocenie NSA nie ma przy tym żadnego znaczenia, że Prezydent [...] jest w rozpoznawanej sprawie organem administracji w związku z tym, że na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) wykonuje zadania administracji architektoniczno–budowlanej. Nadto w skardze nie zwrócono uwagi na żadne szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że [...] należy przyznać status strony postępowania po to, by mogło bronić swoich praw przed sądem administracyjnym. Co istotne, ze skargi jednoznacznie wynika, że wniesiony środek zaskarżenia jest polemiką organu administracji pierwszej instancji z decyzją organu odwoławczego, czemu skarżący dał wyraz podkreślając wielokrotnie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z kolei w skardze kasacyjnej powołano się ogólnie, bez skonkretyzowania, na prawo własności nieruchomości twierdząc, że Sąd nie uwzględnił, iż Prezydent [...] "działa jako reprezentujący [...], tj. właściciela nieruchomości". Tymczasem własność nieruchomości, na której są realizowane inwestycje oraz oddziaływanie tych inwestycji na nieruchomości sąsiednie są normalnymi aspektami oceny dokonywanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego związanych z ewentualną własnością takich nieruchomości jest realizowana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ administracji wydający decyzję, który jest jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie NSA fakt, iż na ogólnie pojętą własność nieruchomości powołano się dopiero w skardze kasacyjnej wskazuje na to, że brak jest szczególnych okoliczności związanych z tym prawem własności uzasadniających przyznanie m.st. Warszawy statusu strony postępowania, mimo tego, że Prezydent [...] wydawał w sprawie decyzję. Gdyby takie szczególne okoliczności występowały powołano by się na nie już w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji. Dodać też trzeba, że skarga kasacyjna sprawia wrażenie, jakby pierwotnie została sporządzona w innej sprawie. Bez związku z okolicznościami sprawy pisze się bowiem w niej o odwołaniu i sprzeciwie wniesionym przez [...] lub Prezydenta [...], co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Powyższe dodatkowo potwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie została wniesiona w celu ochrony rzeczywistego prawnego interesu [...]. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.