III OSK 4006/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1052/20 w sprawie ze skargi K .U. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1052/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. U. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o pozwoleniu wodnoprawnym dla Gminy Miasta [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Miasto [...] na wykonanie robót w korycie rzeki [...] oraz obiektów i robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] w [...] na działce nr [...] [...] [...] obręb [...] ponieważ urządzenie wodne, którego jest właścicielem, nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, o którym mowa w art. 127 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) dalej w skrócie P.w. Przedłożone przez K. U. dokumenty i pisma nie są wystarczające dla potwierdzenia okoliczności, że należące do skarżącego urządzenie wodne (jaz kozłowy wykorzystywany do piętrzenia wody na cele Małej Elektrowni Wodnej w km 3+900 rzeki [...]) znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych (dwóch kładek w km 4+040 i 4+280 rzeki [...] oraz wykonanego ubezpieczenia brzegów tej rzeki w rejonie przyczółków ww. kładek). Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Starosty dotyczyła udzielenia Gminie Miasto [...] pozwolenia na wykonanie: 1) dwóch kładek pieszo- rowerowych konstrukcji żelbetowo-stalowej nad rzeką [...] o określonych parametrach, 2) ubezpieczenia brzegów rzeki w rejonie przyczółków tych kładek, 3) obiektów i robót w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wodami rzeki [...] polegających na wykonaniu ścieżek pieszych, ścieżek rowerowych, placu do jazdy ekstremalnej, siłowni plenerowej, parku linowego, plaży krajobrazowej, podestów widokowych, obiektów małej architektury, budowy linii kablowej, remontu wlotu ścieków deszczowych i urządzeń do podczyszczenia ścieków poprzez wykonanie umocnienia skarp i terenu wokół wlotu ażurowymi płytami betonowymi ułożonymi na podsypce piaskowej, wycince i nasadzeniu drzew. Postępowaniem tym nie były objęte kwestie wprowadzania ścieków do wód (nie było to pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków do wód). Skarżący nie wykazał, że wykonywanie kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego oddziałuje na jego urządzenie wodne, ponieważ powołuje się na okoliczności, które dotyczą sposobu korzystania z bulwarów przy rzece oraz kwestie związane z odprowadzaniem zanieczyszczeń przez miasto. Z operatu wodnoprawnego wynika, że rodzaj robót objętych pozwoleniem wodnoprawnym oraz staranne ich wykonanie i prowadzenie nie spowoduje kolizji z innymi urządzeniami wodnymi, a także że kładki nie będą miały wpływu na wody sąsiednie, ponieważ nie będą zakłócać swobodnego przepływu wód, nie będzie piętrzenia między przyczółkami. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. U, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 127 ust. 7 P.w. w wyniku naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 1, 1a, 4, 5, 6, 7, 7a oraz art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c i d podpunkt 3, 4 i 5, ust. 3 podpunkt 1, 2 i 4 P.w. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega na mylnym (nieprawidłowym) zrozumieniu treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści danego przepisu, a następnie niezbędnym jest wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowego rozumienia naruszonego przepisu. Tym samym błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1022/18, opubl. w LEX nr 3182729; wyrok NSA z 27 maja 2021 r. sygn. akt III GSK 940/18, opubl. w LEX nr 3192396; wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3933/18, opubl. w LEX nr 3190219). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie błędnej wykładni art. 127 ust. 7 P.w. na skutek naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 1, 1a, 4, 5, 6, 7, 7a oraz art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c i d podpunkt 3, 4 i 5, ust. 3 podpunkt 1, 2 i 4 P.w. Taki sposób sformułowania zarzutu jest częściowo wadliwy, ponieważ art. 127 ust. 7 ww. ustawy zawierał 6 punktów i strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z tych punktów został nieprawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca zarzuca Sądowi dokonanie błędnej wykładni art. 127 ust. 7 pkt 4 P.w., zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji i jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zarzut dokonania błędnej wykładni przepisu prawa materialnego obejmuje jedynie ocenę sposobu interpretacji danego przepisu przez Sąd. Nie obejmuje natomiast zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego do ustalonego w niekwestionowanym zakresie stanu faktycznego sprawy. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika także, jak należy rozumieć zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 128 ust. 1 pkt 1, 1a, 4, 5, 6, 7, 7a oraz art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c i d podpunkt 3, 4 i 5, ust. 3 podpunkt 1, 2 i 4 P.w. W szczególności nie wiadomo, czy owo naruszenie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź też naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Samo sformułowanie o naruszeniu wymienionych przepisów bez wyraźnego odniesienia do podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. skutkuje brakiem możliwości ich rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 1616/21, opubl. w LEX nr 3209155). Ponadto należy stwierdzić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi dla strony skarżącej wątpliwości. Ocena bowiem zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie zarzutu w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ustalenia te można kwestionować tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2887/12, opubl. w LEX nr 1575609; wyrok NSA 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13, opubl. w LEX nr 1637150; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15, opubl. w LEX nr 2328441; M. Niezgódka-Medek, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 12 do art. 174). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny jest nimi w tej sprawie związany i nie ma możliwości ich uzupełnienia, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku i oddalono skargę kasacyjną.