I OSK 1787/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 77/06 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. II SA/Rz 77/06 oddalił skargę F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z jej art. 2 świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze - zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Warunki przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, których to świadczeń dotyczył wniosek skarżącego i zaskarżona decyzja, określają odpowiednio art. 5, 6 i 7 oraz art. 14 wymienionej ustawy. Zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka lub też osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zasiłek przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia albo nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia lub do ukończenia 24 roku życia, jeżeli legitymuje się dodatkowo orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość zasiłku zróżnicowana jest w zależności od wieku dziecka i wynosi od 44 zł do 65 zł miesięcznie. W art. 7 ustawy wymienione zostały okoliczności, w których zasiłek rodzinny nie przysługuje. Przepis ten od czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych był dwukrotnie zmieniany. Analiza kolejnych jego nowelizacji pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było wyłączenie wszystkich tych sytuacji, w których w kosztach utrzymania dziecka partycypuje ktoś jeszcze obok osoby samotnie je wychowującej, a także wyczerpanie w pierwszej kolejności wszystkich możliwości dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców dziecka. Wprowadzona ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) zmiana art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegała m. in. na dodaniu pkt 5, w którym wśród okoliczności wyłączających prawo do zasiłku rodzinnego wskazano sytuację, gdzie osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, z wyjątkami, kiedy drugi z rodziców nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego zostało oddalone. Kolejną zmianą dodano w art. 7 pkt 5 podpunkt d), gdzie jako czwarty z wyjątków wskazano sytuację, w której sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Zmiana ta wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie 14.01.2006 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe oraz jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika też, że od byłej żony skarżącego - matki K. S. i A. S. nie zostały zasądzone alimenty, których dotyczył wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych. Z pozwem o alimenty skarżący wystąpił dopiero 19.12.2005 r., więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji - 13.12.2005 r. i jej doręczeniu (16.12.2005 r.). Prowadzone przez Sąd postępowanie (sygn. akt R III C 757/05) zostało zresztą umorzone na skutek wniosku skarżącego. Zestawiając te fakty z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisami, w szczególności art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzić należy, że organy orzekające sprawie prawidłowo zastosowały wymieniony przepis i odmówiły przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. Sytuacja skarżącego odpowiadała bowiem przypadkowi wymienionemu w pkt 5 art. 7 cyt. ustawy - osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców - a to wyłączało prawo do zasiłku rodzinnego. Słusznie też wskazał organ, że dodatki do zasiłku rodzinnego są pochodną zasiłku rodzinnego, a uprawnienia do ich przyznania są ściśle uzależnione od posiadania uprawnień do świadczenia głównego, czyli zasiłku rodzinnego. Brak przesłanek do przyznania zasiłku rodzinnego oznacza zatem automatycznie brak przesłanek do przyznania dodatków do tego zasiłku. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że jego kontrola nie może wykraczać poza kryterium legalności, co powoduje, że podnoszone przez skarżącego względy słuszności sprawiedliwości społecznej związane z bardzo trudną sytuacją materialną rodziny nie mogły zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2006 r. został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej, w której zarzucono mu: 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § l, 141 § 4 i 134 § l, przez oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych. 2. naruszenie art. 7 § l pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że dzieci skarżącego nie otrzymują od matki alimentów, gdzie w rzeczywistości matka łoży na ich utrzymanie kwotę po 50zł miesięcznie na każdego z nich. 3. poprzez nienależyte skontrolowanie decyzji administracyjnych doszło do naruszenia prawa procesowego, co pociągnęło za sobą błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 185 § l i art. 239 pkt lc Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zwolnienie skarżącego od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki, konieczne do uzyskania zasiłku rodzinnego a następnie dodatku do tego zasiłku. Dochód w rodzinie nie przekracza bowiem 504 zł na osobę a wynosi dokładnie 433,60 zł. Dzieci wnioskodawcy K. i A. otrzymują od matki co miesiąc kwotę po 50 zł na każdego z nich. Sąd I instancji błędnie przyjmuje, że dzieci skarżącego nie otrzymują od swojej matki świadczeń alimentacyjnych, opierając się tylko i wyłącznie na tym, że nie ma w tym zakresie wydanego wyroku sądowego. Sąd w trakcie przeprowadzonego postępowania nie zbadał, czy matka dzieci skarżącego rzeczywiście, faktycznie łoży jakieś sumy na ich utrzymanie, dlatego też orzeczenie wydane przez Sąd I instancji jest przedwczesne. Ustalenie, że granicę rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wyznacza granica sprawy administracyjnej, determinuje również rozstrzygnięcie kwestii "głębokości" zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd. Granice rozpoznania sądu administracyjnego zgodnie z zasada niezwiązania go granicami skargi - będą szersze od zakresu zaskarżenia aktu lub czynności również i na tej płaszczyźnie. Należy przyjąć, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje i okoliczności dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (J. Borkowski: Glosa do uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSPiKA 1986, nr 2, poz. 26). Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, czyli - w zasadzie - w takich granicach przedmiotowych i podmiotowych, w jakich rozstrzygały go organy administracyjne. Odwołanie skarżącego ma w tym systemie tylko informacyjne znaczenie. Częściowe zaskarżenie stanowi zawsze zaskarżenie pełne i całościowe, wywołuje pełny skutek dewolutywny i suspensywny i nie wyznacza sądowi wyższej instancji zakresu rei iudicandae. Skarżący formułuje w odwołaniu pod adresem sądu jedynie sugestie, co do zakresu wzruszenia zaskarżonej decyzji, a wiec pośrednio co do zakresu rozpoznania przez sąd sprawy. Uznać zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopełnił obowiązków, wskazanych w art. 3 § l, 134 § l i 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 3 § 1, art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a., nie odpowiada wymogom określonym w powołanych na wstępie przepisach. Pozbawiony jest on bowiem uzasadnienia wskazującego na czym polegało naruszenie tego przepisu. Przepis art. 3 § 1 ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Autor skargi kasacyjnej niegdzie nie napisał, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Czyżby Sąd ten dokonał kontroli innych działań niż zaskarżone doń decyzje administracyjne? A może zastosował środki niewymienione w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi? Ze skargi kasacyjnej dowiedzieć się tego nie sposób, ponieważ milczy ona w tej kwestii. Zgodnie z art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem stawiając zarzut naruszenia tego przepisu należało wskazać, jakie braki zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Jednakże skarga kasacyjna milczy również w tej kwestii. Wobec nieuzasadnienia zarzutu niemożliwe było jego merytoryczne zbadanie. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu miałoby polegać na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza zarzuty podniesione w skardze i nie zbadał, czy matka dzieci rzeczywiści łoży jakieś sumy na ich utrzymanie. Zarzut ten jest kompletnie bezzasadny, ponieważ istnienie tej okoliczności nie ma najmniejszego znaczenia dla sformułowania oceny o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że naruszenie art. 7 § l pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło "poprzez błędne uznanie, że dzieci skarżącego nie otrzymują od matki alimentów, gdzie w rzeczywistości matka łoży na ich utrzymanie kwotę po 50zł miesięcznie na każdego z nich". Po pierwsze, art. 174 p.p.s.a. nie zna takiej podstawy kasacyjnej. Po drugie zaś, w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który byłby oznaczony jako "art. 7 § l pkt 5". A więc i w tym przypadku sporządzający skargę kasacyjną uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne zbadanie tak postawionego zarzutu. Trzeci zarzut "poprzez nienależyte skontrolowanie decyzji administracyjnych doszło do naruszenia prawa procesowego, co pociągnęło za sobą błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny" został tak napisany, że gdyby ustawodawca dopuszczał takie formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, to całkowicie zbędne byłoby wprowadzania przymusu adwokackiego (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Wobec nie wskazania przepisu, który tu miałby być naruszony uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tego zarzutu. Na marginesie tylko, NSA pragnie zauważyć, że czytając skargę kasacyjną trudno oprzeć się wrażeniu, że sporządzona ona została bardzo niestarannie, o czym świadczy chociażby fakt, że postawionych w nie zarzutów w żaden sposób nie daje się powiązać z ich uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.