II SA/Wr 349/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2021 r., Nr 667/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB" lub "organ odwoławczy") Nr 667/2021 r. z dnia 18 czerwca 2021 r., mocą której po rozpatrzeniu odwołania M. W. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu [...] J. (dalej "PINB") nr 16/21 z dnia 8 kwietnia 2021 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. [...] w J. – WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję odwoławczą wydano w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec stwierdzenia wykonania przez P. K. tarasu na dachu ganku wejściowego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w J. w powiększonych wymiarach i oparcie jego podestu na legarach betonowych, a nie drewnianych, jak to przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia 2 stycznia 2010 r. nr 45/2010 udzielającą pozwolenia na budowę. Organ I instancji podjął szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w tym m. in.: przeprowadził oględziny wykonanych robót budowlanych, uzyskał stanowisko Kierownika Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2016 r., oświadczenie kierownika budowy z dnia 10 października 2018 r. o doprowadzeniu tarasu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym ze zmianą nieistotną w zakresie sposobu oparcia podestu, dołączył do akt sprawy protokół rozprawy z dnia 17 maja 2016 r., a także sporządzone przez mgr inż. D. N.: opinie techniczne ganku wejściowego do lokalu mieszkalnego nr [...] z miesięcy: kwietnia 2015 r. i listopada 2015 r. oraz obliczenia statystyczne, i wymiarowe dla konstrukcji istniejącej ganku wejściowego z dnia 8 kwietnia 2016 r. Organ oparł ponadto ustalenia stanu faktycznego na sporządzonych przez mgr. inż. J. S.: ekspertyzie technicznej wykonanych robót budowlanych dla lokalu przy ul. [...] z września 2015 r., oraz ekspertyzie technicznej wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem wizji z dnia 19 maja 2016 r. Przy rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dołączył ponadto do akt sprawy przedłożoną przez P. K. ekspertyzę techniczną wybudowanego tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. [...] w J. z grudnia 2020 r. sporządzoną przez mgr. inż. L. A., posiadającego tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie budynków oraz innych budowli. Przedstawiona przez stronę ekspertyza wydana została na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i określała, jak wybudowany taras oddziałuje na konstrukcję ganku wejściowego, w tym, jak na tę konstrukcję wpływa dokonana zmiana materiału podwalin tarasu z drewnianych na bloczki betonowe. W ekspertyzie tej wskazano m.in., że zastosowana zmiana montażu podwalin tarasu z belek drewnianych na bloczki betonowe spowodowała zwiększenie całkowitego obciążenia tarasu przekazywanego na konstrukcję ganku, a zwiększenie obciążenia nie wpłynęło na przekroczenie stanów granicznych. W stanie faktycznym ustalonym w oparciu o powołane dowody, dniu 8 kwietnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr 16/21 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. [...] w J. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. W. i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w J., zarzucając organowi I instancji zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego poprzez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu konstrukcji budowlanych na okoliczność oddziaływania tarasu na zabytkowy ganek, przy uwzględnieniu aktualnego stanu technicznego ganku oraz oparcie decyzji na ekspertyzie niepełnej i jednostronnej, zakładającej hipotetyczne parametry ganku po jego naprawie. Odwołujący się wskazali ponadto na niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 698/19, poprzez zaniechanie przyjęcia, iż zmiana rodzaju materiałów, na których oparto taras jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, zaniechanie przeprowadzenia postępowania naprawczego w zakresie materiałów, na których oparto taras oraz zaniechanie przeprowadzenia konfrontacji autorów opracowań technicznych znajdujących się w aktach sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie, wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe z uwagi na uchybienia proceduralne. Organ odwoławczy stwierdził, że ekspertyza powinna stanowić analizę zdarzeń w oparciu o rzeczywisty stan obiektu i jego elementów składowych, tymczasem ekspertyza techniczna z grudnia 2020 r. wskazuje, jak wybudowany taras oddziaływałby na konstrukcję ganku wejściowego, gdyby ta doprowadzona została do należytego stanu technicznego zgodnie z wcześniej wydaną decyzją PINB nr 104/16 z dnia 1 sierpnia 2016 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonanie prac remontowych ścian i dachu ganku. W ocenie organu II instancji PINB nie dołożył starań, aby wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zasadne jest przeprowadzenie stosownego postępowania naprawczego z uwagi na to, że wykonane roboty budowlane mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz z uwagi na naruszenie przepisów. Poczynione ustalenia były podstawą do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od tej decyzji wniósł P. K., domagają się: uchylenia decyzji odwoławczej, wstrzymania jej wykonania i dopuszczenia w charakterze dowodów dokumentów załączonych do sprzeciwu. Skarżący podniósł, że WINB nie wziął pod uwagę, czy wspólnota mieszkaniowa podjęła jakiekolwiek pace w wykonaniu decyzji nakazującej doprowadzenie ganku do właściwego stanu technicznego oraz, czy obecny stan techniczny ganku pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z wybudowanym tarasem i jego obciążeniem. W sprzeciwie zarzucono także wewnętrzną sprzeczność decyzji w zakresie, w jakim z jednej strony kwestionuje ona brak ustalenia w ekspertyzie wpływu konstrukcji tarasu na ganek w aktualnym stanie technicznym, a z drugiej – brak wiedzy, czy konstrukcja ganku była dostosowana do wybudowania na niej tarasu wspartego na bloczkach betonowych w dacie wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do treści art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się więc w tym przypadku do ustalenia, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W ramach tej kontroli sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić własne merytoryczne postępowanie w taki sposób, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, dając podstawy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest natomiast przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, nie sposób w niniejszej sprawie stwierdzić, aby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w istotny sposób naruszył w nim przepisy procesowe, a tylko takie sytuacje mogą stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie i organ odwoławczy mógł tego dokonać bez potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zważyć bowiem należy, że okoliczność sporna generująca pochodne wątpliwości organu odwoławczego sprowadza się do ustalenia, czy odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci oparcia podestu tarasu na bloczkach betonowych, zamiast na zaprojektowanych legarach drewnianych, według stanu technicznego ustalonego na dzień wydania decyzji, negatywnie oddziałuje na konstrukcję ganku wejściowego w stopniu skutkującym koniecznością przeprowadzenia odpowiedniego postępowania naprawczego. Tak wyznaczony zakres wymaganych do podjęcia czynności wyjaśniających nie jest na tyle znaczny, aby nie można było ich przeprowadzić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Zważyć należy, że organ I instancji podjął szereg dowodów zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Wyrażenie przez organ odwoławczy odmiennej oceny w zakresie stanu technicznego ganku, jaki należy przyjąć dla prawidłowego ustalenia oddziaływania na jego konstrukcję tarasu posadowionego w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu, w obecnym stanie sprawy i wobec rozległych ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ I instancji nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadnione jest natomiast przeprowadzenie dowodu na wskazaną okoliczność z zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje jednak, by organ odwoławczy w ogóle rozważał taką możliwość. Przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, sprowadzająca się do oceny koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymaga interpretacji w świetle zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania, w tym ekonomiki procesowej. Z jednej strony strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne. Z drugiej zaś strony organ II instancji jeżeli uzna, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zawierało w istotnym zakresie braki, kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie może zastąpić tego organu w ramach postępowania odwoławczego, co również stanowiłoby sprzeniewierzenie się zasadzie dwuinstancyjności. Jeżeli jednak w ocenie organu odwoławczego ekspertyza w przedmiocie oceny wpływu odstępstw od projektowanych rozwiązań architektonicznych posadowienia tarasu na stan techniczny ganku budzi zastrzeżenia, należało podjąć przynajmniej próbę ich wyjaśnienia na etapie odwoławczym. Tymczasem wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. bez przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień WINB naruszył przepisy postępowania. Naruszenie to skutkowało jednocześnie uchybieniem zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nieprawidłowo organ odwoławczy ocenił zakres wymaganych do podjęcia czynności wyjaśniających, gdyż nie wymagał on przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powtórzyć należy, że organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego uzyskał szereg dowodów wskazujących na zakres oddziaływania tarasu na konstrukcję ganku. Skoro zaś WINB powziął wątpliwości co do wiarygodności ekspertyzy z grudnia 2020 r., powinien w pierwszej kolejności sam podjąć czynność celem ich wyjaśnienia. W ramach kompetencji z art. 136 kpa organ odwoławczy powinien co najmniej wystąpić do autora ekspertyzy o przedstawienie stanowiska w kwestii tego rodzaju zastrzeżeń. Dopiero w świetle takiego stanowiska możliwe jest dokonanie miarodajnej oceny co do tego, czy przedmiotową ekspertyzę można uznać za wiarygodną, czy też jednak wymaga ona skorygowania lub też konieczne jest sporządzenie nowej ekspertyzy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowód ten może mieć wprawdzie kluczowe znaczenie, jednak w orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 XII 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 XII 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 II 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 III 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 IV 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zaznaczyć, że w poprzednim wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 698/19, Sąd zwracał uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania w celu jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia czy wykonane roboty budowlane polegające na budowie tarasu na dachu ganku wykonane zostały zgodnie z przepisami i sztuką budowalną. Nie można więc zaakceptować stanowiska WINB, które poprzestaje na wskazaniach wynikających ze sprzecznych opinii technicznych sporządzonych w latach 2015 – 2016, dezawuując zarazem arbitralnie ekspertyzę z grudnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał za zasadny sprzeciw, bowiem na obecnym etapie nie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co czyni decyzję typu kasacyjnego co najmniej przedwczesną. W ponownie prowadzonym postępowaniu WINB działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwi autorowi ekspertyzy z grudnia 2020 r. zajęcie stanowiska w przedmiocie zastrzeżeń sformułowanych na etapie odwoławczym. Dopiero po tak uzupełnionym postepowaniu organ odwoławczy rozstrzygnie, czy decyzja organu I instancji może być utrzymana w mocy, czy też zachodzi jednak konieczność innego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego, bowiem dokumenty załączone do sprzeciwu znajdowały się w już aktach administracyjnych. Tym samym bezprzedmiotowe byłoby przeprowadzenie uzupełniającego dowodu na etapie sądowym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.