III OSK 718/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 732/25 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 44/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia do 8 lutego 2023 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 732/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S.: uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 44/2025 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 18 czerwca 2025 r., nr 17/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia do 8 lutego 2023 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: A.S., pismem z dnia 27 maja 2025 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, niezwłocznie przekazanym Komendantowi Miejskiemu Policji [...] z wnioskiem (wezwanie do zapłaty) o wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównanie wszystkich składowych zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Komendant Miejski Policji [...], decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r., nr 17/2025 odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na rok 2023 w wysokości 1740,64 zł, składowych zobowiązań finansowych przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z ustawowymi odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 44/2025 uchylił decyzję z dnia 18 czerwca 2025 r., w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji 8 lutego 2023 r. i otrzymała uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Następnie organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadziły nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń stosuje się kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł, ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Zdaniem organu odwoławczego brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń i luty 2023 r. Uposażenie strony wypłacone za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek za opóźnienie, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii, powoduje, ze żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od uposażenia (również w przypadku jego przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu. Zatem decyzja w tej części powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a podstępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Z tych względów organ uchylił decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył w tym zakresie postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 18 czerwca 2025 r. Z powyższą decyzją organu nie zgodziła się strona, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji spór w sprawie dotyczył kwestii przeliczenia i wypłacenia skarżącemu wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. ze składowymi zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z zaległymi odsetkami ustawowymi. Przy czym strona skarżąca stała na stanowisku, że ów spór nie powinien być rozpoznawany na ścieżce administracyjnoprawnej, lecz w postępowaniu cywilnym, tj. przed sądem powszechnym. Oceniając skargę WSA w Łodzi zauważył, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Następnie WSA w Łodzi podał, że przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o Policji uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ustawa okołobudżetowa na rok 2023 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., przewidując w art. 41 ust. 1, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej będzie stosować się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń od dnia 1 marca 2023 r. zastosowanie miały więc podwyższone kwoty bazowe ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 (która weszła w życie w dniu 8 lutego 2023 r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r.) w wysokości 1740, 64 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023). Natomiast w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 przewidziano zasadę, że do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. zastosowanie miały więc kwoty bazowe jeszcze niepodwyższone, to jest ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości 1614, 69 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023). W ocenie Sądu I instancji, kwestia szeroko rozumianej regulacji uposażeń – w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości – odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej. Szczególnie dobitnie wyraża się to w treści art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W myśl pierwszego, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie zaś do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepisy te jednoznacznie określają cezurę czasową, w ramach której istnieje prawna możliwość kształtowania stosunku służbowego policjanta, w tym co do jego uposażenia, w ramach form władczych związanych z wydawaniem wobec niego decyzji, w tym w postępowaniu administracyjnym. Ramy te ograniczają się zatem do okresu czynnej służby policjanta, tj. od mianowania na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia ze służby (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13). Z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 26 stycznia 2006 r. sygn. III PZP 1/05; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1293/14). W konkluzji WSA w Łodzi stwierdził, że skoro stosunek służbowy wygasł wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji niezbędnych podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na ścieżce administracyjnoprawnej. Ta powiązana jest z bowiem z trwaniem stosunku służbowego, a ten w niniejszej sprawie wygasł – skarżący przeszedł na emeryturę z dniem 8 lutego 2023 r. Formy takiej nie można zatem domniemywać, zwłaszcza że ilekroć ustawodawca chce, aby właśnie na drodze administracyjnej wpływać na relacje odnoszące się wprost do uprawnień/obowiązków byłego policjanta, czyni tak wprost. Mając powyższe na względzie, organy obu instancji błędnie przyjęły, że pismo skarżącego z dnia 26 maja 2025 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. Treść samego pisma nie wskazuje na tego rodzaju intencję jego autora, niemniej jednak, jeśli organy Policji miały wątpliwości lub uważały inaczej, to z uwagi na fakt, że miały do czynienia z żądaniem osoby, która od ponad dwóch lat nie pozostawała w służbie, powinny były ewentualnie wezwać skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowanie istoty wniesionego żądania. Tymczasem organy zadziałały z urzędu, mimo braku ku temu niezbędnej podstawy prawnej. Nawet gdyby skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinnością organu Policji było wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem WSA w Łodzi w sprawie właściwy jest sąd powszechny, jako że dotyczy ona uposażenia byłego funkcjonariusza. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, słusznie traktując wezwanie strony jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w związku z czym nie zaistniała podstawa do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, a organ administracji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji . administracyjnej, podczas gdy sprawa dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, w konsekwencji czego należy do właściwości organu administracyjnego i winna zakończyć się indywidualnym rozstrzygnięciem (decyzją administracyjną); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 99 oraz art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynikała kompetencja organu do rozpoznania żądania strony na drodze administracyjnej, podczas gdy funkcjonariusza Policji łączy z przełożonym w sprawach osobowych stosunek administracyjnoprawny i wszelkie kwestie związane ze zmianą uposażenia funkcjonariusza winny być rozstrzygane na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę strona wniosła o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym faktycznie zarzuty te oscylują wokół uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie organy błędne przyjęły administracyjny tryb załatwienia wniosku o wypłatę wyrównania uposażenia. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w istocie złożone przez skarżącego pismo-wezwanie do zapłaty, zmierzało do uzyskania od organu wyrównania uposażenia, a więc podstawą prawną żądania strony był administracyjnoprawny stosunek prawny (stosunek służbowy funkcjonariusza Policji z jego przełożonym w sprawach osobowych – Komendantem Miejskim Policji w Łodzi). Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Podkreślenia jednak wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. W niniejszej sprawie, z pisma skarżącego z dnia 25 maja 2025 r., którego adresatem był Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że skarżący wystosował przedsądowe wezwanie do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. We wniosku wskazał, że żądanie dotyczy dobrowolnego wypłacenia przez organ wyrównania uposażenia we wskazanej wysokości. Z pisma tego wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Przesądzające znaczenie ma w tym konkretnym przypadku sam tytuł pisma (wezwanie do zapłaty), jak i jego treść, w której skarżący nie domaga się wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, lecz "wypłaty uzupełnienia uposażenia za wskazane okresy na moje konto". W tej konkretnej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Okoliczność ta uszła uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie. W szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.