I GSK 1660/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 198/25 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 września 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 198/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży z 9 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w pkt. 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kolnie z 11 marca 2025 r., nr [...]. W pkt. 2 zasądził od organu na rzecz strony 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżając go w całości domagał się jego zmiany i oddalenie skargi. Ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego mającej wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w związku z § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności ekologicznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 poprzez błędne przyjęcie, iż pismo z dnia 21 stycznia 2025 r., zostało złożone w terminie i brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu niedotrzymania terminu złożenia wniosku, a pakiety odnoszące się do PROW 2014-2022 zaznaczone we wniosku z dnia 30 maja 2024 roku zostały wskazane omyłkowo podczas gdy, z uwagi na różne podstawy prawne wnioskowanych płatności, fakt, iż w ramach PROW 2014-2020 rolnik 30 maja 2024 roku zgłosił wniosek kontynuacyjny w ramach zobowiązania, które realizował już 5 rok i została mu przyznana w związku z tym płatność, organ nie miał możliwości innego potraktowania wniosku z dnia 21 stycznia 2025 roku niż jako nowego wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach WPR 2023-2027. 2. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.). w zw. z art. 5 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 412 ze zm., dalej jako: u.p.s.w.p.r.). poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 21 stycznia 2025 roku powinno zostać potraktowane jako wniosek o skorygowanie wniosku o płatność z dnia 30 maja 2024 roku podczas gdy, z uwagi na różne podstawy prawne wnioskowanych płatności, fakt, iż w ramach PROW 2014-2020 rolnik 30 maja 2024 roku zgłosił wniosek kontynuacyjny w ramach zobowiązania, które realizował już 5 rok i została mu przyznana w związku z tym płatność, organ nie miał możliwości innego potraktowania wniosku z dnia 21 stycznia 2025 roku niż jako nowego wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach WPR 2023-2027. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Z kolei stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości. Dalej należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia organów obu instancji z następujących powodów. Po pierwsze uznał, że zaskarżone postanowienia zapadły z naruszeniem art. 8 K.p.a. w zw. z art. 5 u.p.s.w.p.r. Uznał, że organy unikały jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii dlaczego pismo strony z 21 stycznia 2025 r. uznano za pierwotny wniosek w sprawie, a nie zmianę do wniosku z 30 maja 2024 r. Jednocześnie wniosek z 30 maja 2024 r. skorygowany 1 lipca 2024 r. pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi organów. Zatem strona mogła skorygować pierwotny wniosek. Po drugie uznał, ze stanowisko organu odwoławczego, na co wskazywałoby uzasadnienie postanowienia, uznające, że pisma z 30 maja 2024 r. i z 21 stycznia 2025 r. uznano za odrębne wnioski, z których pierwszy dotyczy płatności ekologicznej – zobowiązania kontynuacyjne w ramach PROW 2014-2022, a drugi płatności ekologicznej – zobowiązania w ramach WPR 2023-2027, z niewłaściwe. Organy nie powinny ingerować w żądanie strony. Organ pomija bowiem, że wolą strony było skorygowanie wniosku o płatność (pismo z 21 stycznia 2025 r. oznaczono jako zmiana do wniosku), a nie złożenie nowego wniosku. W konsekwencji uznał, że organy powinny odnieść się do wniosku z 30 maja 2024 r. wraz z jego modyfikacjami z 1 lipca 2024 r. i 21 stycznia 2025 r. i traktować te pisma jako jedną całość odnoszącą się do jednej sprawy, wszczętej w terminie. Natomiast konsekwencje podania błędnych pakietów w pierwotnym wniosku powinny zostać poddane ocenie przez pryzmat pojęcia błędu oczywistego, o który mowa w § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności ekologicznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 W kontekście oczywistości błędu organy powinny odnieść się w szczególności do argumentu strony, że nie było możliwe podjęcie zobowiązania ekologicznego w ramach PROW 2014-2022. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jaki zarzucie naruszenia przepisów procesowych –art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako pierwszy rozpoznał zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 u.p.s.w.p.r. Zgodnie z art. 5 u.p.s.w.p.r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i 125 § 3 K.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a., do którego odsyła art. 126 K.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organ pierwszej instancji pominął milczeniem znajdujące się w aktach wniosek z 30 maja 2024 r. i jego zmianę z 1 lipca 2024 r. oraz ich znaczenie lub brak, dla wyniku sprawy. Podobnie organ odwoławczy w swoich ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia pominął te wnioski. Natomiast odnosząc się do zarzutów zażalenia wypowiedział się o braku w nich oczywistych błędów. Kwestia ta , przy założeniu organów, ze wniosek z stycznia 2025 r. miał zainicjować nowe postępowanie, tego wniosku nie dotyczyła. To niespójne, dualistyczne podejście do sprawy zasadnie wytknął Sąd pierwszej instancji. Zwłaszcza w kontekście brzmienia wniosku rolnika z 21 stycznia 2025 r. określonego przez niego wyraźnie, jako zmiana wniosku. Organ w jasny i przekonujący sposób, czytelny dla strony, nie wyartykułował, dlaczego uznał pismo z 21 stycznia 2025 r. za nowy wniosek a nie zmianę pierwotnego wniosku z 30 maja 2024 r., zmienionego wnioskiem z 1 lipca 2024 r.. Nie wskazał, czy taka zmiana jest możliwa, czy też nie, do kiedy, czy pierwotny wniosek został już załatwiony. Wywody na temat oczywistego błędu nie wystarczają dla wyjaśnienia tych aspektów sprawy. Zwłaszcza w kontekście samego zarzutu, w którym organ pisze o załatwieniu wniosku z 30 maja 2024 r. lecz w aktach nie ma nic na ten temat, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd ocenia zaskarżony akt a nie to, co organ wskaże w odpowiedzi na skargę czy w skardze kasacyjnej. Zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niewystarczające, zasługuje na akceptację. Wyjaśnienie, czy załatwiono wniosek z 30 maja 2024 r. zmieniony 1 lipca 2024 r. i kiedy pozwoli także na ocenę, czy mogłoby dojść do wszczęcia nowego postępowania z wniosku z 21 stycznia 2025 r. czy też nie. Naruszenie przepisów prawa procesowego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obliguje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, postanowienia tylko wówczas, gdy naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w przypadku uwzględnienia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Wobec powyższego zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 17 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności ekologicznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 poprzez błędne przyjęcie, iż pismo z dnia 21 stycznia 2025 r., zostało złożone w terminie i brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu niedotrzymania terminu złożenia wniosku. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w konkretnej sprawie jest kwestią braku korelacji między stanem faktycznym a zastosowaną normą prawa materialnego. Może to być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego albo skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych wad łącznie. Oznacza to, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych. Skoro podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji były niedostatki w zakresie uzasadnienia postanowienia, w tym niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny, a to stanowisko nie zostało skutecznie podważone zarzutem kasacyjnym, to zarzut naruszenia prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie jest zarzutem przedwczesnym. Wobec powyższego, skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych przesłanek, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.