II SA/Ol 638/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w E. z dnia (...) czerwca 2026 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Zieleni Miejskiej w E. postanawia odrzucić skargę. W.Z. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w E. nr (...) z dnia (...) czerwca 2026 r., podjętej na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662, dalej jako: u.s.g.), w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Zieleni Miejskiej w E. Uchwałą to uznano skargę za bezzasadną z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent E. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego, nie podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131,1423,1820 i 1863) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych wskazując, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma zatem charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Tym samym, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Zatem uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego, które uregulowane jest w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje, stosownie do art. 238 § 1 k.p.a., poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem są akty zapadające w tym trybie. Najczęściej tym przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się zatem konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, bowiem działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów podlegających kontroli sądowej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA z: 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13, 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15; 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1827/14, z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17 z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2490/17, dostępne w CBOSA, a także M. Jaśkowska (w :) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, LEX; A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1072, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2;). Zatem skargi tzw. powszechne, wymienione w art. 227 k.p.a., są wyłączone z kognicji sądu administracyjnego. Przy czym wyjaśnić należy, że okoliczność, że przedmiotowa skarga została rozpatrzona przez radę miejską w formie uchwały w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, ale uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17, dostępne w CBOSA). Ponadto uznanie w takiej sytuacji skargi do sądu administracyjnego za dopuszczalną powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie przysługiwałaby (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00; postanowienie WSA w Gorzowie Wlk. z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 13/11, dostępne w CBOSA). Skoro zatem przedmiotowa skarga dotyczy sprawy, która nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, to skargę - jako niedopuszczalną - należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, na podstawie oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.