III SA/Gd 222/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 16 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi D. J. na działanie zarządu Gminy Wejherowo w sprawie bezprawnego przekształcenia dróg publicznych w wewnętrzne postanawia: odrzucić skargę. D. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezprawne działanie zarządu Gminy Wejherowo polegające na wykreślenia z ewidencji dróg publicznych wszystkich dróg przekazanych samorządowi przez Urząd Wojewódzki w Gdańsku na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 32, poz.191 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, zwanych wcześniej lokalnymi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że co najmniej do 16 lipca 2016 r., tj. do daty wniesienia pozwu radnego gminy o sygnaturze [...] o zasiedzenie drogi publicznej - ulicy S. w Z., drogi te były drogami publicznymi. Wyrok w tej sprawie zawiera oświadczenie przedstawiciela gminy, że drogi te jako publiczne wykluczają możliwość zasiedzenia. Potwierdza to również uchwała Rady Gminy nr XXI/156/2004 z dnia 11 marca 2004 r. o nadaniu drogom publicznym nazw ulic. Ulice te pokrywają się z otrzymanymi od województwa drogami. Nadawanie nazw ulicom gminnym ustawowo jest możliwe tylko dla dróg publicznych. Jednocześnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. w art. 103 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie staną się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Tym samym nadano tym drogom kategorię. Zasadności skargi potwierdza, w opinii skarżącej, pismo Wójta Gminy Wejherowo z dnia 14 maja 2024 r., w którym przesłano wykaz dróg publicznych gminy. Brakuje w nim wszystkich dróg przekazanych gminie w 1992 r. we wszystkich sołectwach. Wyjątkiem jest ulica K.1 w Z., która od 1999 r. stała się drogą powiatową, a w wyniku budowy drogi krajowej [...] "[...]" została w 2024 r. zdegradowana do kategorii drogi gminnej i dlatego - jako jedyna w sołectwie Z. - wróciła do obecnej ewidencji gminnych dróg publicznych. Z kolei ulica K. wraz z K.1 w Z. była do powstania powiatów drogą wojewódzką, następnie powiatową, a obecnie jest wewnętrzną, nieujętą w ewidencji. Ponadto, uchwała nr XXII/297/2021 z dnia 17 lutego 2021 r. potwierdza publiczny status ulicy R. w Z., której nie ma w obecnej gminnej ewidencji dróg publicznych. Uchwała ta zmienia przebieg tej ulicy: z drogi asfaltowej prowadzącej doliną będącej głównym dojazdem do R. wyznacza jej nowy przebieg drogą gruntową po szlaku turystycznym. Zdaniem skarżącej, zasadne jest przypuszczenie o "mataczeniu zarządu gminy w sprawie będącej przedmiotem skargi". Gmina Wejherowo – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu pełnomocnictwa udzielił Wójt Gminy Wejherowo, działając w imieniu Gminy Wejherowo – wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu admiracyjnego. Z ostrożności procesowej, odnosząc się do treści skargi i stawianych przez skarżącą zarzutów, pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że w przedmiotowym zakresie organ od dłuższego czasu wymienia korespondencję ze skarżącą. Skarżąca uporczywie utrzymuje, że organ bezprawnie przekształcił drogi gminne w wewnętrzne, co nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Skarżąca wskazuje, że organ wykreślił z ewidencji dróg publicznych wszystkie drogi publiczne istniejące do 2004 r., między innymi w miejscowości Z. Taka sytuacja nie miała miejsca. Zgodnie z uchwałą nr XXI/156/2004 Rada Gminy Wejherowo nadała nazwy 40 ulicom poł. w Z. Cztery z tych ulic (K.1, J., R., P.) są zakwalifikowane jako drogi publiczne. Pozostałe, m.in. ul. S., na którą powołuje się skarżąca, są drogami wewnętrznymi. Ta droga nigdy nie była uznawana za drogę publiczną, a co za tym idzie, nie można było jej wykreślić rejestru. We wspomnianej uchwale, co organ wyjaśniał skarżącej, wskazane jest omyłkowo, że "nadaje się nazwy drogom publicznym we wsi Z.". Organ również wskazał, że dokona rewizji przedmiotowej uchwały w celu usunięcia tej omyłki. Te drogi, na które powołuje się skarżąca nigdy nie miały statusu dróg publicznych. W tym celu organ nie ma również kompetencji do podjęcia działań w celu przywrócenia tym drogom statusu dróg publicznych, bo nigdy takiego statusu nie miały. Uchwała w zakresie nadania nazwy ulicy nie jest aktem prawnym, na mocy którego droga zaliczana jest do jakiejkolwiek kategorii dróg. Uchwała w zakresie zaliczenia spornej nieruchomości do kategorii dróg publicznych nigdy nie została podjęta. Dodano, że okoliczności dotyczące postępowania sądowego w zakresie stwierdzenia zasiedzenia części nieruchomości, które przytacza w skardze skarżąca, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd meriti rozpoznający sprawę z zakresu zasiedzenia ma obowiązek badać, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki, aby uznać, że doszło do nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie zasiedzenia. Tak się stało w przytaczanym postępowaniu. Wyrok jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803 – dalej w skrócie jako "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, aniżeli opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji publicznej charakteryzują się cechami tzw. stosunku administracyjnoprawnego. Co istotne, działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bliżej niesprecyzowane działanie zarządu Gminy Wejherowo dotyczące - jej zdaniem - bezprawnego przekształcenia gminnych dróg publicznych w wewnętrzne. Tymczasem, jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, wskazane w skardze drogi są drogami wewnętrznymi, nigdy nie miały statusu dróg publicznych, zatem nie mogły zostać wykreślone z ewidencji dróg publicznych. Konkludując, ponieważ w skardze zarzucono zarządowi Gminy Wejherowo w sposób ogólny, bliżej niesprecyzowane działania, skarga taka musi zostać uznana za niedopuszczalną. Badanie ogólnych zarzutów dotyczących postępowania organów wbrew obowiązującym ustawom o drogach publicznych nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych. Na marginesie odnotować należy, że do 2002 r. zarząd gminy był kolegialnym organem wykonawczym, na którego czele stał – jako przewodniczący – wójt albo burmistrz (prezydent miasta). Po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. poz. 984) zarząd gminy został zastąpiony przez, wybieranych w wyborach bezpośrednich, wójtów (burmistrzów lub prezydentów), którzy jako organ monokratyczny reprezentują gminę. Mając na względzie opisane okoliczności, należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącą skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.