III SAB/Po 196/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenie o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 kwietnia 2026 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 kwietnia 2026 r. Stowarzyszenie (dalej "Stowarzyszenie" lub "skarżący") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskodawca wystąpił pismem z dnia 8 kwietnia 2026 r. Przedmiotowy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej w sprawie planowanej inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej na terenie Gminy [...], w tym w szczególności informacji dotyczących: 1) nieruchomości gminnych przeznaczonych pod inwestycję (dz. nr [...], obręb [...], KW [...]); 2) planowanej umowy dzierżawy, w tym okresu jej obowiązywania (30 lat), wysokości czynszu dzierżawnego oraz trybu wyboru dzierżawcy; 3) zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 4) parametrów biogazowni, jej oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzonych analiz i postępowań środowiskowych. Ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 poz. 902 t.j., dalej: u.d.i.p.), upłynął z dniem 23 kwietnia 2026 r. Do chwili wniesienia niniejszej skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, ani nie poinformował wnioskodawcy o konieczności przedłużenia terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2026 r. w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej przewidzianej wysokości, z uwagi na celowy i demonstracyjny charakter bezczynności. 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądane informacje dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (dz. nr [...], obr. [...], pow. ok. 8 ha), zawierania umów przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz realizacji zadań publicznych - stanowią zatem bezsprzecznie informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Brak reakcji organu w ustawowym terminie wyczerpuje znamiona bezczynności, która ma charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., albowiem organ nie podjął żadnej czynności w odpowiedzi na wniosek. Ponadto organ publicznie zadeklarował zamiar nie reagowania na wnioski o informację publiczną, co świadczy o celowym i długotrwałym naruszaniu prawa. Sprawa dotyczy inwestycji o szczególnym znaczeniu dla społeczności lokalnej (biogazownia, dzierżawa 8 ha gruntu komunalnego na 30 lat), gdzie prawo do informacji ma kluczowe znaczenie dla możliwości udziału obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że pismem z dnia 22 kwietnia 2026 r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na złożony charakter pytań zawartych we wniosku wyznacza nowy termin na załatwienie sprawy do dnia 15 maja 2026 r. Pismo informujące o wyznaczeniu nowego terminu skarżący odebrał w dniu 21 kwietnia 2026 r. Następnie organ udzielił odpowiedzi na postawione przez skarżącego pytania w trakcie sesji Rady Miejskiej Gminy [...] w dniu 28 kwietnia 2026 r., na której obecny był prezes Stowarzyszenia. Pomimo udzielenia odpowiedzi w trakcie sesji skarżący wniósł skargę na bezczynność. Burmistrz podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotem zainteresowania jest wniosek podmiotu prywatnego, który rozważa wybudowanie na terenie gminy [...] biogazowni rolniczej. Podczas sesji Rady Miejskiej Gminy [...] w dniu 28 kwietnia 2026 r., w której prezes Stowarzyszenia brał udział, burmistrz gminy udzielił odpowiedzi na pytania zadane we wniosku skarżącego 8 kwietnia 2026 r. w zakresie w jakim organ posiada informacje. Podczas przywołanej sesji, radni podjęli uchwałę nr [...] w sprawie wydzierżawienia przez Gminę [...] nieruchomości położonej w [...]. Uchwała rozpoczyna procedurę przygotowania przetargu na wydzierżawienie nieruchomości. Burmistrz informował, że bez uchwały rady gminy nie może uruchomić przygotowań do przeprowadzenia postępowania na wydzierżawienie nieruchomości. Z tego też powodu nie toczą się postępowania, o które pyta w swoim wniosku skarżący. Ponadto burmistrz wielokrotnie informował podczas sesji rady gminy, że oddawanie nieruchomości w dzierżawę następuje po przeprowadzeniu postępowania przetargowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399) i przepisów wykonawczych. Natomiast podnoszone przez skarżącego we wniosku o udzielenie informacji publicznej kwestie oddziaływania na środowisko będą rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 670). Ponieważ żaden wniosek w sprawie budowy biogazowni nie wpłynął do burmistrza gminy, to poinformował on skarżącego i opinię publiczną gminy o braku postępowania w sprawie realizacji budowy biogazowni. Informacje o sprawach zawartych we wniosku skarżącego są zamieszczane w biuletynie informacji publicznej gminy [...], a zatem w sposób przewidziany w art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ burmistrz udzielił publicznie podczas sesji Rady Miejskiej Gminy [...] informacji o kwestiach podnoszonych we wniosku skarżącego Stowarzyszenia, a także o braku informacji w pozostałym zakresie, to organ uznał, że bez zbędnej zwłoki udzielił publicznie informacji skarżącemu. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego, zaznajomionego ze sprawami gminy, organ uznał, że udzielenie odpowiedzi podczas publicznie transmitowanych obrad rady gminy jest wystarczającą formą udzielenia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem bezczynności w niniejszej sprawie skarżący uczynił brak udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 8 kwietnia 2026 r. o udostepnienie informacji publicznej w sprawie planowanej inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej na terenie Gminy [...]. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie wniosku w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako organ władzy publicznej, jest zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również, że żądane przez wnioskodawcę informacje objęte wnioskiem z 8 kwietnia 2026 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.d.i.p., której udostępnienia można żądać w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą. Odnoszą się one bowiem do informacji bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem podmiotu publicznego ( art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p). Sam organ podziela prawidłowość powyższego ustalenia, skoro twierdzi, że udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy publiczne udzielenie odpowiedzi na pytania zadane we wniosku skarżącego 8 kwietnia 2026 r. podczas sesji Rady Miejskiej Gminy [...] w dniu 28 kwietnia 2026 r., w której prezes Stowarzyszenia brał udział, stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 13 i 14 u.d.i.p. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wobec powyższego o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź tez w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe przepisy, na wniosek z 8 kwietnia 2026 r. organ zobowiązany był odpowiedzieć do 22 kwietnia 2026 r. Pismem z 22 kwietnia 2026 r. organ poinformował Skarżącego, że "z uwagi na złożony charakter pytań, wyznacza nowy termin udzielenia odpowiedzi na 15.05.2026". Organ nie uzasadnił dlaczego przedłuża termin wskazując jedynie lakonicznie, że powodem jest "złożony charakter pytań". Tymczasem stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powinien wskazać, na czym konkretnie polega złożoność, która uniemożliwia udostępnienie informacji w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z ww. przepisu wynika, że to wnioskodawca określa we wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej we wskazany sposób, o ile dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi. W przedmiotowej sprawie organ nie udzielił pisemnej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 8 kwietnia 2026 r. Za udostepnienie bowiem tejże informacji nie można uznać ustnej wypowiedzi Burmistrza na sesji Rady Gminy [...] z 28.04.2026 r., czy też stwierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że informacje te znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Publiczne udzielenie odpowiedzi na pytania objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej podczas sesji Rady Miejskiej nie jest równoznaczne z prawidłowym wykonaniem obowiązków wynikających z art. 13 i 14 u.d.i.p. Organ nie udostępnił całości żądanej informacji, a nadto informacji nie udostępniono w sposób i formie zgodnych z wnioskiem. Sama jawność sesji oraz fakt, że brał w niej udział skarżący nie zastępuje procedury przewidzianej dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ubocznie wskazać przyjdzie, że organ nie wykazał w żaden sposób, iż udostępnił żądaną informację. Twierdzenia w tym zakresie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę są gołosłowne, gdyż nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest nawet protokołu z odbytej sesji Rady Miejskiej. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie drugim i trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por.m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W rozpoznawanej sprawie terminy nie zostały drastycznie przekroczone, a bezczynność organu wynikała z błędnego założenia, że żądana informacja została udostępniona na sesji Rady Miejskiej. Oczywiście powyższe nie jest przesłanką egzoneracyjną, jednak nie świadczy o oczywistym lekceważeniu wniosku strony, czy jawnym braku woli do załatwienia sprawy. Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd nie znalazł uzasadnienia faktycznego i prawnego w tej sprawie, aby orzec grzywnę wobec organu (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535).