II SAB/Ol 110/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2026 r. sprawy ze skargi P. w W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w N. na rzecz P. w W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 11 kwietnia 2026 r., złożonym drogą mejlową, (...) Towarzystwo (...) w W. (dalej jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwróciło się do Komendanta Powiatowego Policji w N. (dalej jako: Komendant lub organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie na wskazany adres e-mail treści dokumentów w postaci mandatów karnych nałożonych przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego KPP w dniach 20 - 24 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 25 kwietnia 2026 r., organ zwrócił się do Stowarzyszenia o doprecyzowanie zakresu żądanych informacji. Pismem z 28 kwietnia 2026 r. Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność organu, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu treści nałożonych mandatów karnych w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich treścią, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych dokumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi Stowarzyszenie podniosło, że do dnia jej złożenia organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, tj. nie przesłał treści mandatów karnych, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia, nie poinformował o braku posiadanych informacji ani nie wskazał innego trybu dostępu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że wnioskowane informacje mają charakter prostej informacji publicznej. Ponadto żądane informacje dotyczą działalności funkcjonariuszy Policji w zakresie ruchu drogowego i są to informacje istniejące, utrwalone, wymagające jedynie skopiowania lub przekazania. Organ nie może przy tym zastąpić wykonania obowiązku informacyjnego przekazaniem zbiorczych danych statystycznych, wykazu liczby mandatów, czy innej formy podsumowania, gdyż takie działanie stanowi udostępnienie informacji nieadekwatnej do treści wniosku i jest równoznaczne z bezczynnością. Wskazano, że rzeczą organu jest zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Przy czym, czynność anonimizacji stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, a nie proces przetwarzania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie lub też – z ostrożności procesowej – o umorzenie postępowania w całości, z uwagi na dokonanie w dniu 8 maja 2026 r. wnioskowanej przez Stowarzyszenie czynności udostępnienia treści nałożonych mandatów karnych. Podkreślono, że organ nie wykazał się złą wolą w niniejszej sprawie, bowiem w ustawowym terminie 14 dni odpowiedział na złożony przez Stowarzyszenie wniosek, prosząc o jego doprecyzowanie. Jednocześnie organ wskazał, że żądane informacje wymagały nie tylko pozyskania ich z archiwum, ale także anonimizacji, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który nakłada na organ dodatkowe obowiązki w zakresie ochrony prywatności osób postronnych. Pismem z 23 czerwca 2026 r. Stowarzyszenie podtrzymało złożoną skargę podkreślając, że informacje o nałożonych mandatach karnych bezsprzecznie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej nie było podstaw do wzywania o doprecyzowanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku, bowiem był on jednoznaczny i precyzyjny, zaś organ nie wskazał ani jednego konkretnego elementu wniosku, który miałby być niezrozumiały. W ocenie Stowarzyszenia bezczynność organu w niniejszej sprawie jest bezsporna, a udostępnienie żądanych informacji po wniesieniu skargi nie niweczy samej bezczynności. Wyjaśniono, że wielość analogicznych wniosków nie jest przejawem nadużycia, lecz wynika z metodyki badawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zatem dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz ustalenie, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy administracji rządowej, właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jakim jest między innymi Komendant Powiatowy Policji, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.). Tym samym, jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących zadania ustawowe będzie zatem informacją o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, dostępny w CBOSA). Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W związku z tym, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione, organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć wyżej wskazane działania, przewidziane w przepisach u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 11 kwietnia 2026 r. strona skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie na wskazany adres e-mail treści dokumentów w postaci mandatów karnych nałożonych przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego KPP w dniach 20-24 grudnia 2025 r. Pismem z 25 kwietnia 2026 r., a zatem ostatniego dnia ustawowego terminu, organ zwrócił się do Stowarzyszenia o doprecyzowanie zakresu żądanych informacji. Natomiast dopiero po wpłynięciu do organu skargi, co miało miejsce 28 kwietnia 2026 r., organ udzielił - w dniu 8 maja 2026 r. - żądanej informacji publicznej. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, która ustała dopiero po wniesieniu skargi. Wprawdzie w terminie do udzielenia informacji organ skierował do strony skarżącej pismo wzywające do sprecyzowania wniosku, ale w ocenie Sądu nie można uznać, aby była to czynność mająca na celu rozpoznanie wniosku w ustawowo określonym terminie. Wniosek strony skarżącej był bowiem precyzyjny, a w swoim piśmie organ nie tylko nie wskazał, jaki element tego wniosku jest niejasny, ale nie wyznaczył także stronie terminu na jego sprecyzowanie. Podnieść również należy, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ powołał się na konieczność pozyskania danych z archiwum oraz anonimizacji dokumentów, ale okoliczności te nie mogą zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, jak już wyżej podano, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym, powiadomienie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona informacja, winno być doręczone wnioskodawcy najpóźniej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, a w przypadku konieczności przedłużenia tego terminu, poinformowanie o tym wnioskodawcy winno nastąpić jeszcze przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, pod warunkiem, że w sumie nie zostanie przekroczony termin 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tylko zachowanie powyższych wymogów pozwala na stwierdzenie, że organ nie pozostaje w bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ takiego zawiadomienia do strony skarżącej nie skierował. W związku z tym, powoływanie się na okoliczności, które uniemożliwiły organowi rozpatrzenie wniosku strony skarżącej w ustawowym terminie dopiero w odpowiedzi na skargę pozostaje nieskuteczne. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna, ale bezczynność organu ustała przed jej rozpatrzeniem przez Sąd. Jak wynika bowiem z akt sprawy 8 maja 2026 r. organ udzielił Stowarzyszeniu żądanych informacji. Jeżeli zaś w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności organu, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wyłącznie wysokość uiszczonego wpisu od skargi, gdyż skarga została sporządzona i podpisana przez przedstawiciela, a nie pełnomocnika, skarżącego Stowarzyszenia Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.