II SA/Gl 136/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2026 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 136/26 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 21 listopada 2025 r. nr C.RUT.477.55.2025.ES w przedmiocie kary pieniężnej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. 3068 (trzy tysiące sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 29 maja 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 21 listopada 2025 r., nr C.RUT.477.55.2025.ES, w przedmiocie kary pieniężnej za usługi wodne oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 19 września 2025 r. nr [...]. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia 14 listopada 2012 r. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K., pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód oraz do ziemi poprzez istniejące wyloty [...], [...], [...] do wód potoku [...] z odcinka drogi ekspresowej [...] Obwodnicy miasta S. od km [...] do km [...]. Pozwolenie zostało wydane na czas określony tj. do dnia 14 listopada 2022 roku. Pierwotnie, w dniu 29 maja 2023 r., a następnie pismem z dnia 18 października 2023 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej skarżącym), wystąpił z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne, które zostało udzielone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 12 czerwca 2024 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2024 r. Decyzją z dnia 19 września 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 23.375,00 zł za okres I kwartału 2024 roku - za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do wód potoku [...] wylotami [...], [...], [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżący nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną, co spowodowało, że w okresie I kwartału 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do Potoku [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ przyjął przy tym, że waga tego naruszenia prawa jest istotna. Podkreślił, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia skarżącej do dalszej realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Organ I instancji rozważył także możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednak w jego ocenie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Powołując się na treść art. 189f k.p.a. organ podał, że strona skarżąca nie wskazywała, by wystąpiły nieprzewidywalne, nadzwyczajne okoliczności (siła wyższa), na które nie miała wpływu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył też znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 472aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960). Potwierdził, że w okresie od 15 listopada 2022 r. do 16 lipca 2024 roku skarżący korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy dokonał też oceny przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d k.p.a. oraz wyjaśnił przyczyny braku zastosowania art. 189f k.p.a. Stwierdził, że naruszenie prawa przez skarżącego miało charakter istotny, trwały i zawiniony, a jego skutki - choć nie zostały bezpośrednio zmierzone - mogły negatywnie oddziaływać na stan środowiska wodnego. W związku z tym decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej była w pełni uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględnił skargę na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143). zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd powołał się m.in. na wyrażane w judykaturze poglądy, iż przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia. Sąd uznał, iż błędne jest przekonanie organu, że naruszenie prawa polegające na odprowadzaniu wód opadowych bez wymaganego zezwolenia miało charakter trwały, bo zakończyło się dopiero z dniem, w którym decyzja przyznająca nowe zezwolenie wodnoprawne stała się ostateczna. Trwałość i okres naruszania prawa był bowiem ściśle skorelowany z brakiem działania organu, który w ewidentny sposób przekroczył terminy przewidziane dla załatwienia sprawy. Organ wymierzając administracyjną karę pieniężną tylko za I kwartał 2024 r. wykazał się daleko idącą niekonsekwencją, gdyż z całego okresu działania strony bez zezwolenia, karą objął tylko jeden kwartał, bez jednoznacznego wskazania powodu, dla którego akurat ten okres został przez organ wybrany. Co więcej, gdyby organ dochował terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 k.p.a. i rozpoznał wniosek strony, do naruszenia prawa, uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej za ten okres by nie doszło. Zdaniem Sądu, kierując się dyrektywą zawartą w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ winien dokonać oceny "wagi naruszenia prawa", przy czym oznacza to zbadanie nie tylko postawy strony, ale również innych okoliczności, które mogły wpłynąć na ocenę stopnia "zawinienia" strony — w tym przypadku opieszałość samego organu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest: - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy znajdowała zastosowanie przesłanka znikomego naruszenia prawa przez skarżącego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jasno wskazywał na brak możliwości jej zastosowania; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy znajdowała zastosowanie przesłanka zaprzestania naruszania prawa przez skarżącego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na brak zaprzestania naruszenia prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ dokonał wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, pomimo, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie nastąpiło znikome naruszenie prawa przy jednoczesnym zaprzestaniu naruszania prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., tj. oddalenie skargi, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, powielając w większości twierdzenia oraz wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawił argumentację popierającą stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W ocenie Sądu zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, gdyż powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego okazała się oczywiście usprawiedliwiona. Za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd w zaskarżonym wyroku wyprowadził błędne wnioski co do wystąpienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Rozpoznając sprawę ponownie, wskazać przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na (...) usługi wodne. Z kolei prowadzenie działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skutkuje, w świetle 472aa ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wymierzeniem kary pieniężnej. Karę powyższą wymierza w drodze decyzji właściwy organ Wód Polskich. Wysokość powyższej kary, w przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Treść powyższych przepisów jest jasna. Ustawodawca wprowadził zagrożenie karą wobec podmiotów, które wbrew obowiązkowi wprowadzają wody opadowe i roztopowe do określonych urządzeń wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Przesłanka wymierzenia tej odpowiedzialności jest jedna, obiektywna bezprawność administracyjna. Nie ma tu znaczenia, kto takiego czynu się dopuścił oraz z jakich nastąpiło to przyczyn. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że zaistniały w niej przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Skarżący wprowadzał do wód wody opadowe i roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne. Okoliczność ta nie jest sporna. Nie jest sporna również wysokość wymierzonej kary. Stronie została przedstawiona informacja, od której nie złożyła ona reklamacji. Jedyną sporną kwestią jest kwestia zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., skutkującego uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżący wykazał, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli (...) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Aby zastosować to rozwiązanie konieczne jest zaistnienie dwóch powyższych przesłanek, czyli waga naruszenia musi być znikoma i musi nastąpić skutek w postaci zaprzestania działalności nielegalnej. W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie mówić o znikomości naruszenia prawa. Wynika to przede wszystkim z konstrukcji przesłanki wymierzenia kary. Jest nią brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Celem kary przewidzianej w art. 472aa Prawa wodnego jest zapobieganie sytuacjom, gdy podmiot korzystający z wód czyni to bez wymaganego zezwolenia. A taka sytuacja właśnie miała w rozpatrywanej sprawie miejsce. Drugim argumentem uzasadniającym brak możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest stosunek skarżącego do obowiązków wynikających z ustawy. Prawodawca wprowadził specjalne rozwiązanie dla podmiotów posiadających pozwolenia wodnoprawne, w celu ułatwienia im uniknięcia kary. Otóż zgodnie z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Skarżący mógł zatem złożyć wniosek o "przedłużenie" pozwolenia wodnoprawnego, jednakże w wymaganym prawem terminie. Pozwolenie to wygasło dnia 14 listopada 2022 r. a wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego jest datowany na dzień 29 maja 2023 r., tj. ponad pół roku po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że wniosek ten został pozostawiony przez organ bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych przez skarżącego. Kolejny wniosek, którym skutecznie zostało wszczęte postępowanie o udzielnie nowego pozwolenia, nosi datę 18 października 2023 r., czyli ponad 11 miesięcy po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. W tych okolicznościach brak należytej staranności oraz zlekceważenie upływu terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, dostatecznie uzasadniały przyjęcie przez organ stanowiska, że nie wystąpiły przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dodać wypadnie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 2888/24 oraz powołane w nim dalsze orzeczenia). Przenosząc powyższy pogląd na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w przeważającej mierze do korzystania przez skarżącego z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia doszło z przyczyn leżących po jego stronie, co prawidłowo wziął pod uwagę organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Konkludując przyjąć należy, że skoro skarżący w I kwartale 2024 r. odprowadzał wody opadowe do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego to naruszył art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, co uzasadniało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 472aa ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że nie wystąpiły okoliczności, które uwolniłyby skarżącego od wspomnianej odpowiedzialności. Jednocześnie przyjąć należy, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a., uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa za oczywiście uzasadnione, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają powołanych wyżej przepisów prawa, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 351,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz opłata za czynności radcy prawnego w kwocie 2.700,00 zł, obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że skoro autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). Jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a., kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego (zob.: B. Dauter, Komentarz do art.179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el., teza 8). Skoro zatem pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stąd i posiedzenie autokontrolne miało taki charakter. Powołany w uzasadnieniu wyrok NSA dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl