II SA/Gl 1115/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 lipca 2026 r. nr WINB-WOA.7721.117.2026.DK w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 lipca 2026 r. J. B. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) z dnia 7 lipca 2026 r. nr WINB-WOA.7721.117.2026.DK w przedmiocie umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 20 lutego 2026 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentu obiektu magazynowego, na terenie działki nr [...] w G. jako bezprzedmiotowe. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających, organ ustalił, że Starosta [...] decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 12 lutego 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie montażu na istniejącym fundamencie hali magazynowej w formie hali namiotowej wraz z infrastrukturą oraz budowę szamba bezodpływowego na działce nr [...], dla Inwestora – obecnie Skarżącego. Organ nie wniósł sprzeciwu od złożonego w dniu 9 czerwca 2016 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - hali magazynowej. W okresie 2015 – 2016 rok prowadzone były czynności sprawdzające dotyczące robót wykonywanych na tym terenie. Sprzeciw nie został wniesiony również od zawiadomienia z dnia 11 lipca 2016 r. o zgłoszeniu zamiaru budowy zjazdu na teren ww. działki. W ramach toczącego się obecnie postępowania organ w dniu 23 października 2025 r. przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały usytuowanie na działce jednokondygnacyjnego obiektu kubaturowego pełniącego funkcję magazynu. Elementy betonowe stanowiące obecnie fundament obiektu kubaturowego zostały wykonane końcem listopada/ początkiem grudnia 2015 r., a jak wynika z wówczas przeprowadzonych na przełomie 2015 i 2016 roku czynności sprawdzających znak [...] zostały wykonane jako fundament pod ogrodzenie. Na potrzeby tych prac została dokonana niwelacja terenu, w wyniku której powstało oskarpowanie dla części elementów betonowych. Pozostałej części ogrodzenia nie zrealizowano. W tym okresie budowa ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Z analizy protokołu z dnia 13 stycznia 2016 r. wynika również, że kształt i wymiary wykonanych elementów betonowych odpowiadają wymiarom obecnych fundamentów obiektu kubaturowego, usytuowanego na terenie działki nr [...] W lutym 2016 roku istniejący fundament ogrodzenia został wykorzystany jako fundament hali magazynowej w formie hali namiotowej. Rozwiązanie to zostało uwzględnione w treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Realizacja kubaturowej części hali magazynowej miała miejsce w okresie pomiędzy lutym 2016 a kwietniem 2016 r. W tych okolicznościach organ uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., 418 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), jak również określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Pr. bud. Kolejno, prace nie zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, w odniesieniu do ogrodzenia pozwolenie oraz zgłoszenie nie było wymagane, natomiast dla montażu hali magazynowej na istniejącym fundamencie wydano pozwolenie na budowę (pkt 1), roboty zostały zakończone a obiekt od czerwca 2016 roku jest użytkowany, protokoły kontroli stanu technicznego obiektu wskazują, że stan elementów, w tym fundamentów, jest dobry a obiekt nadaje się do bezpiecznej eksploatacji (pkt 2), nie zachodzi sytuacja realizowania robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 tej ustawy (pkt 3), podczas postępowania sprawdzającego dotyczącego zamiaru przystąpienia do użytkowania nie stwierdzono by roboty były realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działku lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Organ ustalił także, że nie zachodzą obecnie okoliczności z art. 66 ust. 1 Pr. bud., zgodnie bowiem z protokołami kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, stan elementów jest dobry, a obiekt nadaje się do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Przeprowadzone oględziny ujawniły, że obiekt jest obecnie użytkowany jako obiekt magazynowy, czyli zgodnie z przeznaczeniem określonym w zawiadomieniu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, nie miała obecnie miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu od tej decyzji A. G. i P. G. wskazali, że fundament, na którym posadowiona jest hala magazynowa został wykonany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, i stanowi samowolę budowlaną. Zdaniem Odwołujących się nieuzasadnione jest przyjęcie, że fundament wykonany bez pozwolenia pod ogrodzenie, które nie powstało, może legalnie posłużyć jako fundament pod halę magazynową, a także przyjęcie, że organ nie posiada dowodów na rozpoczęcie budowy obiektu hali magazynowej przed 19 lutego 2016 r., tj. przed terminem określonym przez Inwestora jako termin rozpoczęcia robót, gdy z decyzji wynika, że fundament został wykonany końcem listopada/ początkiem grudnia 2015 roku. W ocenie Odwołujących się organ wadliwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i stwierdzić, że fundament został wykonany samowolnie, wszcząć postępowanie legalizacyjne lub orzec o obowiązku rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2026 r. nr WINB-WOA.7721.117.2026.DK, ŚWINB w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, zwrócił uwagę, że w roku 2016, w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 12 lutego 2016 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji: wykonania robót budowlanych polegających na montażu na istniejącym fundamencie hali magazynowej w formie hali namiotowej wraz z infrastrukturą oraz budowę szamba bezodpływowego na terenie działki nr [...] w G., Inwestor zrealizował - zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. decyzji Starosty - namiotową halę magazynową o wymiarach: 20m x 40 m x 10,35 m. Także zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na terenie działki nr [...] powstały również miejsca parkingowe (6 szt.) oraz - utwardzone kostką brukową - miejsca manewrowe i trakty komunikacyjne dla celów prowadzonej działalności gospodarczej. Działka inwestycyjna nr [...] graniczy m.in. z działką nr [...] (prywatną drogą dojazdową), której współwłaścicielami są m.in. Odwołujący się. Zauważył też, że zgodnie z projektem, montaż hali magazynowej przewidziano "za pośrednictwem specjalistycznych kotew systemowych mocowanych do istniejącego na działce fundamentu", a zgodnie z protokołem oględzin - w okresie od listopada do grudnia 2015 roku została wykonana niwelacja i utwardzenie terenu, a także fundament w postaci betonowej ławy fundamentowej pod planowane ogrodzenie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie powstaje pytanie o zakres robót wykonanych przy przekształceniu istniejącego fragmentu utwardzenia terenu działki w podłoże, na którym usytuowana jest hala magazynowa. Organ pierwszej instancji powinien zatem określić, czy utwardzenie nie spowodowało naruszeń stosunków wodnych, czy spełnia normy wymagane dla posadowienia hal magazynowych, oraz czy i jakie prace wykonał Inwestor przy realizacji obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, w szczególności czy nie wykonał innych nieobjętych decyzją robót budowlanych w obrębie istniejącej ławy fundamentowej. W treści złożonego sprzeciwu od ww. decyzji, Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika podniósł zarzuty naruszenia: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo, że organ odwoławczy nie wykazał żadnej z kumulatywnych przesłanek zastosowania tego przepisu, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdy w sprawie nie zaszła konieczność uprzedniego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej bez rozważenia możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 oraz 19 k.p.a. przez nałożenie obowiązku zbadania stosunków wodnych poza właściwością rzeczową organu, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. przez zakwestionowanie stanu prawnego i faktycznego inwestycji uprzednio zweryfikowanego w procedurze zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz potwierdzonego protokołem kontroli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął zarzuty sprzeciwu akcentując brak analizy związku przyczynowego między niewskazanym uchybieniem proceduralnym a jego wpływem na wynik sprawy mającym uzasadniać uchylenie decyzji. Zaznaczył, że postępowanie nie obejmowało parametrów technicznych ani legalności samej hali magazynowej, tymczasem formułując wytyczne odnoszące się do norm posadowienia hali namiotowej i prac w obrębie ławy fundamentowej organ w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres postępowania. Zwrócił uwagę, że utwardzenie terenu i hala namiotowa to dwa odrębne obiekty o różnych funkcjach, konstrukcja hali opiera się na własnych rozwiązaniach systemowych, parametry techniczne i sposób posadowienia obiektu były już przedmiotem oceny na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a następnie zakończenia budowy. Zaznaczył, że co do zbadania czy Inwestor nie wykonał prac nieobjętych pozwoleniem w obrębie istniejącej ławy, PINB przeprowadził kontrolę i nie stwierdził żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Nie ujawniły się również żadne wątpliwości dotyczące stosunków wodnych i norm nośności. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2026 r., którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2026 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy podkreślić, w postępowaniu nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował kompetencje kasatoryjne. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, czy też zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź by w sprawie nie zostały ustalone istotne okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania prawa materialnego, przy uwzględnieniu dopuszczalnego uzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Co istotne, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była "legalność robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentu obiektu magazynowego na terenie działki nr [...] w G.". W takim zakresie organ pierwszej instancji wszczął przedmiotowe postępowanie (karta nr 19 akt administracyjnych). W dniu 23 października 2025 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne, w pkt 1 protokołu wskazano, że "zakres kontroli obejmuje fundament obiektu hali magazynowej namiotowej", w pkt 2 stwierdzono m.in., że "metalowa konstrukcja szkieletowa jest przymocowana do betonowego fundamentu poprzez połączenia śrubowe", w toku czynności organ wykonał szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (karta nr 8 akt administracyjnych). Zgromadził dokumentację obejmującą m.in. decyzję Nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego: wykonanie robót budowlanych polegających na montażu na istniejącym fundamencie hali magazynowej w formie hali namiotowej wraz z infrastrukturą oraz budowę szamba bezodpływowego na terenie działki nr [...] w G. przy ul. [...]" z projektem budowlanym, który przewidywał w ramach "przedmiotu inwestycji" - "montaż hali magazynowej w formie hali namiotowej na istniejącym fundamencie" oraz projektem zagospodarowania działki (karta nr 4 akt administracyjnych), zawiadomienie z dnia 18 lutego 2016 r. o terminie rozpoczęcia robót, zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2016 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą hali magazynowej i przyłączy oraz informacją o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki, zaświadczenie znak [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. o braku sprzeciwu do zawiadomienia z dnia 9 czerwca 2016 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania hali magazynowej na działce nr [...] (karta nr 6 akt administracyjnych), zgłoszenie zamiaru budowy zjazdu z drogi powiatowej z dnia 11 lipca 2016 r., a także: akta administracyjne sprawy toczącej się przed organem pod znakiem [...] dotyczące kontroli legalności robót budowlanych na działce nr [...] w okresie 2015-2016 wraz z protokołem kontroli z dnia 13 stycznia 2016 r. zawierającym szkic wykonanych elementów betonowych z wymiarami oraz dokumentacją fotograficzną, ponadto: przedłożone na wezwanie organu z dnia 2 grudnia 2025 r. protokoły okresowych przeglądów obiektu, w tym protokoły z okresowych kontroli pięcioletnich stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., protokoły badań uziemienia ochronnego oraz izolacji przewodów, protokół okresowej kontroli przewodów kominowych, protokół nr [...] sporządzony w wyniku kontroli okresowej rocznej obiektu budowalnego (karta nr 18 akt administracyjnych), dokonał oceny materiału dowodowego, a po dokonaniu analizy stanu prawnego wykluczył wystąpienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 48 Pr. bud. oraz art. 50 ust. 1 Pr. bud. Jak ustalił, prace nie zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, ocenił stan techniczny obiektu w tym fundamentów, stwierdzając, że "stan elementów obiektu jest dobry, a obiekt nadaje się do dalszej bezpiecznej eksploatacji" (str. 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), nie stwierdził by roboty były wykonane w sposób odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę oraz projektu, na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdził, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w zawiadomieniu o zakończeniu budowy i nie miała obecnie miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu (str. 6 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). W rezultacie w przedmiocie prowadzonego postępowania stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Na aktualnym etapie postępowania - rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, ocena ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem jedynie zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał natomiast, że konieczne pozostaje ustalenie zakresu robót wykonanych przy przekształceniu istniejącego fragmentu utwardzenia terenu w podłoże, na którym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę usytuowana została hala magazynowa, określenia czy konstrukcja utwardzenia terenu nie spowodowała naruszenia stosunków wodnych i spełnia normy wymagane dla miejsc posadowienia tego rodzaju obiektów (str. 5 uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej). Tymczasem kwestia utwardzenia terenu pozostawała poza przedmiotem dotychczasowego postępowania. Jednocześnie nie można pominąć, iż organ odwoławczy, poza przywołaniem art. 4 i art. 5 ust. 1 Pr. bud., nie dokonał jakiejkolwiek analizy przepisów materialnoprawnych, pomimo spoczywającego na organach odwoławczych obowiązku rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie wskazał także przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone. Należy pamiętać, że uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wymaga zarówno stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jak również ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wypełnił tego wymogu. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. W przypadku bowiem wątpliwości, czy podczas realizacji obiektu doszło do wykonania dodatkowych robót w obrębie istniejącej ławy fundamentowej, organ odwoławczy dysponował uprawnieniem przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dodatkowe postępowanie dowodowe powinno zostać jednak poprzedzone analizą już zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego. Dostrzec należy również, że organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. Obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży nie tylko na organie pierwszej instancji, lecz również na organie odwoławczym. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy na etapie postępowania odwoławczego, całkowicie pominięto przeprowadzenie analizy, czy Odwołujący się, będący współwłaścicielami graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej działki drogowej o nr ewid. [...], posiadają przymiot strony. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej obiekt budowlany oddalony jest o 7,25 m od granicy z ww. działką drogową (rys. [...] projektu budowlanego). Powyższe stanowi kluczową kwestię w kontekście kontroli instancyjnej. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Strony ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.