II SO/Ol 17/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. W. o wymierzenie Stowarzyszeniu A grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia oddalić wniosek. W dniu 21 lipca 2026 r. W. W. (dalej: "wnioskodawca") wniósł o wymierzenie Stowarzyszeniu A (dalej: "stowarzyszenie") grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej z dnia 16 czerwca 2026 r. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że wnioskiem z 1 maja 2026 r. wystąpił o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej finansowania, współfinansowania, refundowania lub organizowania udziału przedstawicieli Miasta G. w krajowych i zagranicznych wydarzeniach [...] w latach 2020-2025. Pismem z 22 maja 2026 r., przesłanym pocztą elektroniczną, stowarzyszenie wezwało wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 26 maja 2026 r. wnioskodawca udzielił odpowiedzi drogą mailową. Czynność ponowił 1 czerwca 2026 r. i uzyskał pozytywny raport doręczenia na adres mailowy stowarzyszenia. Pomimo tego stowarzyszenie nie udostępniło żądanej informacji publicznej ani nie wydało decyzji odmownej, nie przedłużyło terminu na załatwienie sprawy. W tym stanie sprawy w dniu 16 czerwca 2026 r. wnioskodawca wniósł za pośrednictwem stowarzyszenia skargę na bezczynność w sprawie z jego wniosku z 1 maja 2026 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że skarga skierowana została na adres poczty elektronicznej używany przez stowarzyszenie w tej sprawie. Stowarzyszenie nie posiadało publicznie dostępnej skrzynki ePUAP, ani adresu do e-Doręczeń. Dotychczasowa korespondencja odbywała się drogą mailową. Zarzucił, że ewentualne zastrzeżenia co do braków formalnych skargi powinny zostać ocenione przez sąd po przekazaniu skargi, a nie przez stowarzyszenie poprzez zaniechanie wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawca oświadczył, że z ostrożności procesowej w dniu 7 lipca 2026 r. przesłał do stowarzyszenia listem poleconym podpisany papierowy odpis skargi. Udokumentował, że przesyłka doręczona została stowarzyszeniu 15 lipca 2026 r. Wnioskodawca zaznaczył, że czynność ta nie oznacza rezygnacji z pierwotnie wniesionej skargi z dnia 16 czerwca 2026 r., ani zgody na rozpoczynanie biegu terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. od nowa. Stanowi jedynie dodatkowe zabezpieczenie formalne wobec braku jakiejkolwiek reakcji stowarzyszenia oraz dodatkowy dowód, że stowarzyszenie miało realną możliwość zapoznania się ze skargą i przekazania jej sądowi. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi stowarzyszenie wniosło o jego oddalenie, ewentualnie - w przypadku uznania przez sąd, że stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - o zobowiązanie stowarzyszenia do rozpoznania wniosków bez wymierzania grzywny ani sumy pieniężnej oraz bez stwierdzania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stowarzyszenie argumentowało, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i nie mogło pozostawać w bezczynności. Brak odpowiedzi na wniosek nie był wynikiem lekceważenia obowiązków ustawowych ani celowego uchylania się od ich wykonania, lecz konsekwencją przyjętej interpretacji obowiązujących przepisów. Oświadczyło, że jeżeli sąd uzna obowiązek stowarzyszenia, to rozpozna niezwłocznie złożone wnioski i udzieli odpowiedzi zgodnie z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Sąd z urzędu ustalił, że skarga na bezczynność stowarzyszenia w rozpoznaniu rzeczonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 1 maja 2026 r. zarejestrowana została w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Ol 184/26. Z akt tej sprawy wynika, że 21 lipca 2026 r. stowarzyszenie przesłało tut. Sądowi odpowiedź na skargi wnioskodawcy z 16 czerwca 2026 r. i 7 lipca 2026 r., bez załączenia tych skarg i akt sprawy. Następnie w wykonaniu wezwania Sądu, stowarzyszenie przesłało w dniu 6 sierpnia 2026 r. skargę datowaną 16 czerwca 2026 r. i 7 lipca 2026 r. Wyjaśniło, że skarga z 16 czerwca 2026 r. jest dokumentem nadesłanym w lipcu, natomiast wcześniej skargę przesłano jako wydruk PDF z podpisem elektronicznym. Załączono też wydruk wniosku z 1 maja 2026 r. z pozostałą korespondencją. Przesłana zaś skarga z 7 lipca 2026 r. dotyczyła bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 5 czerwca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej na temat wydarzenia z 19-21 czerwca 2026 r. Skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Ol 191/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, w skrócie: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia terminu przez organ do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W związku z powyższym poza granicami niniejszej sprawy jest rozstrzyganie czy stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i czy wnioskodawca mógł skutecznie żądać od stowarzyszenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym ani podmiot, który otrzymał skargę ani sąd, do którego wpłynął wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, nie może oceniać, czy skarga jest dopuszczalna ani czy zachodzą przesłanki do uznania jej za niezasadną (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5433/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA"). W postanowieniu z 21 maja 2025 r., sygn. akt I GZ 178/25, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Przyczyny zwłoki mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, publ. CBOSA). W uchwale NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (CBOSA), wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. wyjaśniono, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu karą finansową do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Z kolei funkcja represyjna znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA, jest jednak elastyczne i dopasowane do zmiennych realiów sprawy, wymaga bowiem każdorazowo uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy. Orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Sąd zatem ma możliwość, ale nie musi, a więc nie ma obowiązku wymierzania grzywny (por. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 753/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił, że wnioskodawca domaga się wymierzenia stowarzyszeniu grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność wniesionej drogą mailową w dniu 16 czerwca 2026 r. Wnioskodawca tę samą skargę wniósł listem poleconym w dniu 7 lipca 2026 r. doręczonym stowarzyszeniu 15 lipca 2026 r. Jak zaznaczył przy tym czynność ta nie oznacza jego zgody na rezygnację z pierwotnie wniesionej skargi. Wobec tego rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy wniesienie skargi drogą mailową zobowiązywało stowarzyszenie do jej przekazania Sądowi. W tym względzie wyjaśnić trzeba, że zasady wnoszenia skarg do sądu administracyjnego określa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio. Na zasadzie tych unormowań dopuszczone zostały dwie formy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu: a) w formie papierowej, b) w formie dokumentu elektronicznego, który wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej organu. Z treści przepisów art. 54 § 1a i art. 49a p.p.s.a. wynika przede wszystkim to, że skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli dany podmiot jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej (zob. postanowienie NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. III OZ 35/22, CBOSA). W wyroku z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2724/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 57) podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego wydane poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym poświadczenie przedłożenia jest automatycznie generowane przez system teleinformatyczny i przekazywany nadawcy. Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt: II FZ 483/19). Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa (zob. postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 4856/21). NSA skonstatował, że skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego skierowanego do odbiorcy na e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, nie może być uznane za skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Choć poczta elektroniczna (adres e-mail dostępny w przestrzeni publicznej) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej, to nie jest tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej" i służy do "przekazywania dokumentu elektronicznego" (postanowienia NSA: z 27.4.2022 r. I OZ 134/22, z 23.11.2022 r. III FZ 276/22; postanowienie WSA z Poznaniu z 23.11.2021 r. IV SO/Po 39/21; postanowienie WSA w Warszawie z 16.8.2022 r. II SA/Wa 202/22). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brak posiadania i udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przez podmiot, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, wyklucza możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu, w trybie art. 54 § 1a p.p.s.a., tj. drogą elektroniczną. Oznacza to, że wniesienie skargi za pośrednictwem zwykłej skrzynki mailowej było bezskuteczne. Skład orzekający w pełni podziela przytoczone powyżej rozważania. W konsekwencji nie ma racji wnioskujący o wymierzenie grzywny, że wniesiona przez niego drogą mailową skarga była obarczona tylko brakiem formalnym. Dostrzec trzeba, że żaden przepis nie obligował stowarzyszenia do wydrukowania dokumentu przesłanego drogą mailową jako skarga i przesłania jej Sądowi. Skoro stowarzyszenie fizycznie skargi nie posiadało, to nie mogło nadać jej biegu, a tym samym nie mogło uchybić terminowi do jej przekazania. W postanowieniu z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OZ 238/23, CBOSA, NSA potwierdził, że sankcja w postaci wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy organ nie przekazał sądowi skargi, którą faktycznie, fizycznie posiadał. Reasumując, wniesienie skargi drogą mailową było w ogóle bezskuteczne. Dopiero po doręczeniu skargi w formie papierowej w dniu 15 lipca 2026 r. rozpoczął bieg terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i upłynął z dniem 30 lipca 2026 r. W relacji do skargi prawidłowo wniesionej, wniosek z 21 lipca 2026 r. o wymierzenie grzywny za nieprzekazania skargi należałoby uznać za przedwczesny, bowiem nie upłynął jeszcze termin do przekazania skargi wniesionej w formie papierowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a może być złożony dopiero po upływie określonego przez ustawodawcę terminu na przekazanie skargi (por. postanowienia NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 1160/20, CBOSA). Niemniej, należało uwzględnić, że intencją wnioskodawcy przy złożeniu rozpatrywanego wniosku było wyraźnie ukaranie stowarzyszenia za nieprzekazanie skargi wniesionej drogą mailową. W takim ujęciu wniosek z 21 lipca 2026 r. nie był przedwczesny, jednak niezasadny. Z podanych przyczyn, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.