I OSK 1057/23

Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 573/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr NRŚ-OR.7570.153.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 573/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr NRŚ-OR.7570.153.2021.MP utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 1.778.200 zł z tytułu pozbawienia skarżącej prawa własności nieruchomości o powierzchni 1,4559 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1] [...] z obrębu [B] w gminie [C], a która przeszła na własność Gminy w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 listopada 2018 r. nr 1000/2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w m. [B] [...] wraz z włączeniem do drogi krajowej nr [...]". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.A. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: I) prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. - a mianowicie: 1) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w dokonaniu wyceny wartości działek skarżącego wedle stanu przeznaczenia istniejącego po wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. częściowo jako działki o przeznaczeniu drogowym i częściowo uwzględniając ceny transakcyjne nieruchomości położonych w obszarach zabudowy usługowo-handlowej, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami działka ta powinna być wyceniona wyłącznie jako działka gruntu o przeznaczeniu gospodarczym, podobnie jak bezpośrednio sąsiadujące, 2) art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez błędne porównanie wartości nieruchomości do innych nieruchomości, bez odniesienia się do zastosowania szerzej metody porównawczej nieruchomości usytuowanych na rynku regionalnym, lokalnym, a nawet z uwagi na umiejscowienie działek w gminie [C] i w niedalekiej odległości od nieruchomości zagospodarowanych poprzez magazyny wielkopowierzchniowe, 3) § 36 ust. 1 i ust. 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. - poprzez nieprawidłowe zaniżenie wartości części składowych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia wartości całej nieruchomości oraz nieprawidłowego porównywania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, 4) art. 18 ust. 1e) specustawy drogowej - poprzez nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania okoliczności, iż wydano organowi nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, w szczególności nieprawidłowe przyjęcie braku wydania nieruchomości, 5) art. 18 ust. 3 specustawy drogowej - poprzez nieuwzględnienie w wyliczeniu wysokości odszkodowania jego waloryzacji; II) przepisów procesowych - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego w postaci m.in. planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji z której wynika, jakie znaczenie ma nieruchomość wywłaszczona dla inwestycji skarżącej oraz jaka była jej atrakcyjność zważywszy na przeznaczenie i możliwe przeznaczenie, tj. np. budowę wielkopowierzchniowego budynku handlowo-usługowego, jakie znajdują się w bezpośredniej okolicy, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności zagadnienia związanego z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie; jednocześnie błędną, nieuzasadnioną prawnie interpretację przepisów prawa materialnego oraz podjęcie niezrozumiałych działań skutkujących znaczącym obniżeniem wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, wskutek czego wydanie decyzji niekorzystnej dla obywatela, pogarszającej jego byt w państwie prawa, zmuszając go do ograniczania jego działalności i nieuzyskanie z tego tytułu należnej rekompensaty w postaci odpowiedniej kwoty odszkodowania, 2) art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia, że właściciel nieruchomości dokonał czynności niezwłocznego wydania nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację celu publicznego, co uzasadnia wypłatę na jej rzecz premii w wysokości 5% ustalonego odszkodowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak okazały się one nieuzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli oraz, że w wyniku tej kontroli zastosował innego rodzaju środki aniżeli takie, jakie przewidywała ustawa. Po myśli natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie (odpowiednio) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, albo inne (niż wymienione w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak z powyższego więc wynika, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowią jedynie formalne podstawy prawne dla wydania wyroków o określonej treści. O tym natomiast, jakiej treści wyrok powinien być w danej sprawie decyduje już ocena legalności zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Zgodnie zaś z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sprecyzować przy tym trzeba, że oświadczenie czy zeznanie strony nie stanowi dowodu z dokumentu, tak samo zresztą jak dowód z opinii biegłego. Dodać także należy, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że skoro dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest uprawnieniem sądu, to brak przeprowadzenia tego rodzaju dowodu przez sąd nie może być traktowane jako uchybienie i to mające charakter istotny. Z tego więc powodu w sytuacji, w której sąd wojewódzki nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego, zarzut oparty na ww. przepisie nie powinien być w ogóle – co do zasady – podnoszony. Z kolei, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie przekroczył zaś granic rozpoznawanej sprawy a skargę rozpoznał wszechstronnie, odnosząc się do wszystkich, mających znaczenie w tej sprawie, kwestii. Z uzasadnienia ww. wyroku wynikało, że Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją z dnia 29 listopada 2018 r. nr 1000/2018, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w m. [B] [...] wraz z włączeniem do drogi krajowej nr [...]". Decyzja ta objęła m.in. część nieruchomości A.A., stanowiącej działkę o numerze [2], a która to część gruntu (na skutek wydania ww. decyzji) została wyodrębniona jako działka nr [1]. Z uwagi na pozbawienie byłej właścicielki prawa własności do przedmiotowego gruntu o powierzchni 1,4559 ha, Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją z dnia 29 października 2021 r., ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 1.778.200 zł, zobowiązując jednocześnie Gminę [C] do jego wypłaty. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego (decyzja z dnia 14 czerwca 2022 r.), a Sąd Wojewódzki oddalił skargę A.A. na tę ostatnią decyzję. Oceniając legalność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2022 r., Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stan faktyczny, ustalony przez organy obu instancji znajdował bowiem – wg Sądu - potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a który został rozpatrzony przez organy w sposób wszechstronny. Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, iż skarżąca pomimo wskazywania w skardze konkretnej kwoty, która - wg niej – powinna być jej przyznana, nie wskazała na żadne dowody potwierdzające ten fakt. Pomimo bowiem, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca przedstawiła operat szacunkowy, wykonany na jej zlecenie przez D.D. w dniu 12 kwietnia 2019 r., to jednak z operatu tego wynikało, że kwota odszkodowania winna wynosić 1.896.100 zł, podczas, gdy w skardze wskazano na zupełnie inne wartości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie mogło również odnieść żadnego skutku kwestionowanie przez skarżącą ustaleń dokonanych na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14 czerwca 2021 r., sporządzonego w toku postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego E.E. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów, że w sytuacji gdy analiza rynku lokalnego oraz regionalnego wykazała brak transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej, gdyż miała ona charakter mieszany, to zasadne było dokonanie w tym przypadku wyceny: osobno dla części nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod aktywność gospodarczą, a osobno dla tej części nieruchomości, która była przeznaczona pod drogi. Precyzując powyższe, Sąd Wojewódzki wyjaśnił zatem, że w rozpoznawanej sprawie wyceniana działka objęta była miejscowym planem zagospodarowania miejscowego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [C] z dnia [...] 2006 r. w sprawie ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Dolno. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Jak wynikało zaś z wypisu i wyrysu tego planu, działka nr [1] była położona na obszarach oznaczonych symbolami czterech jednostek strukturalnych planu, to jest: 04AG i 05AG – tereny aktywności gospodarczej z urządzeniami towarzyszącymi, KDGP 2/2 – (jako przeznaczenie podstawowe) tereny dróg publicznych, droga główna ruchu przyspieszonego, w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) i 03 KDL 1/2 – (jako przeznaczenie podstawowe) tereny dróg publicznych, droga lokalna (§ 20 ust. 1 planu). Z wyliczeń biegłego, wykonanych z wykorzystaniem narzędzi powszechnie dostępnych w Systemie Informacji Przestrzennej Powiatu Wrocławskiego (https://geoportal.wroclaw.pl/) wynikło przy tym, że w granicach działki nr [1], o całkowitej powierzchni 14.559 m2 , tereny oznaczone symbolami KDGP 2/2 i 03 KDL 1/2 zajmowały powierzchnie (odpowiednio) 1.893 m2 i 97 m2. Zatem, część nieruchomości o powierzchni 1.990 m2 była przeznaczona pod drogi publiczne, natomiast pozostała część – (o powierzchni 12.569 m2) - pod tereny aktywności gospodarczej. Z uwagi na fakt, że celem wywłaszczenia wycenianego gruntu była budowa drogi, a z analizy rynku, jak i zresztą z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynikało, że działki drogowe przedstawiały niższą wartość niż działki przewidziane pod aktywność gospodarczą, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że biegły prawidłowo przyjął w tym przypadku dla większości wycenianego gruntu ceny właściwe dla nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą, stosując ceny odnoszące się do działek przeznaczonych pod drogi wyłącznie do tej części nieruchomości wywłaszczonej, która na ten cel była przewidziana w planie. Każdy bowiem inny wariant, w tym również uwzględniający aktualne, to jest rolnicze wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości, byłby dla strony skarżącej mniej korzystny (w dacie wydawania decyzji zrid, skarżąca wykorzystywała sporny grunt pod uprawę [...]). W zakresie natomiast zarzutu, dotyczącego braku uwzględnienia przez organy 5% bonifikaty należnej w przypadku bezzwłocznego wydania nieruchomości, Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko organów za prawidłowe. Wyjaśnił bowiem, że decyzja zrid stała się ostateczna w dniu 8 stycznia 2019 r. a do dnia 7 lutego 2019 r. z całą pewnością nie doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości Gminie, gdyż - jak wynikało z pisma Wójta Gminy [C] z dnia 8 lutego 2019 r. - do tej daty Gmina nie próbowała nawet przejąć nieruchomości (nie podjęła w tym kierunku żadnych starań). Dlatego też stanowisko skarżącej, iż w tym przypadku doszło do wydania gruntu w sposób "dorozumiany" bo była właścicielka, jak twierdziła - nie czyniła przeszkód do przejęcia jej dotychczasowej własności, nie mogło być zaakceptowane. Sąd Wojewódzki podkreślił też w tym miejscu, że skarżąca złożyła jednostronne oświadczenie w przedmiocie wydania nieruchomości dopiero w dniu 18 lutego 2019 r., a zatem już po upływie wskazanego wyżej trzydziestodniowego terminu i to dopiero na skutek pisma Starosty Powiatu Wrocławskiego. Na akceptację nie mógł również zasługiwać – zdaniem Sądu - argument skarżącej, w którym akcentowała przedłużanie doręczenia jej decyzji zrid, gdyż termin 30 dni, liczony od uostatecznienia się ww. decyzji był liczony od dnia odbioru decyzji przez stronę, a zatem bez względu od tego, w jakiej dacie skarżąca odebrała decyzję, to dopiero od tej daty termin 30 dni był dopiero liczony. Uzasadniając zarzuty procesowe, których istotą było niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki rzekomych uchybień postępowania administracyjnego, skarżąca w szczególności twierdziła, że organy nie rozważyły wszechstronnie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego w postaci m.in. planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji z której wynika, jakie znaczenie ma nieruchomość wywłaszczona dla inwestycji skarżącej oraz jaka była jej atrakcyjność zważywszy na przeznaczenie i możliwe przeznaczenie, tj. np. budowę wielkopowierzchniowego budynku handlowo-usługowego, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a w szczególności zagadnienia związanego z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie. Ponadto zarzucała organom błędną, nieuzasadnioną prawnie interpretację przepisów prawa materialnego oraz podjęcie niezrozumiałych działań skutkujących znaczącym obniżeniem wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Jak zatem z powyższego wynika, ww. zarzutom skarżącej towarzyszyła argumentacja właściwa nie tyle zarzutom procesowym a zarzutom obrazy prawa materialnego. Sformułowania zaś takie jak np.: brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego czy niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, były zbyt lapidarne i ogólnikowe by skład orzekający mógł się do nich odnieść. Formułując bowiem tego rodzaju zarzuty autor skargi kasacyjnej winien je skonkretyzować, to jest wskazać (zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) co nie zostało – jego zdaniem – w tej sprawie wyjaśnione i jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. należało uznać za nieskuteczne. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wskazać należy, że – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – skarżąca stała na stanowisku, że to cała przedmiotowa działka powinna być wyceniana jako działka przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej. Tymczasem – jak podnosiła - (cyt.): "niejako z automatu dokonano wyceny części gruntu według przeznaczenia pod drogi publiczne; konieczne było zbadanie faktycznego przeznaczenia nieruchomości wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania przez wywłaszczonego właściciela, jako determinanty wyceny jej wartości rynkowej na podstawie metodyki wynikającej z art. 150 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. oraz dokonanie w ten sposób jej rzeczywistej, realnej wartości." W ocenie składu orzekającego, stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż stały temu na przeszkodzie unormowania prawne. Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. dalej: "u.g.n.". Dodać w tym miejscu należy, że po myśli art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W analizowanej sytuacji istotne było, że – jak wspomniano wyżej - wyceniania nieruchomość miała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niejednolite przeznaczenie i z tego powodu rzeczoznawca majątkowy nie mógł znaleźć na rynku nieruchomości do niej podobnych, to jest takich, które odpowiadałyby jej zarówno pod względem mieszanego przeznaczenia, jak i jego proporcji. Dlatego też rzeczoznawca dokonał wyceny spornego gruntu: odrębnie dla tej części nieruchomości, która była przeznaczona w planie pod aktywność gospodarczą i osobno dla pozostałej jej części (tj. przeznaczonej pod drogi publiczne). Przy wycenie tej zastosował przez analogię metodykę określania wartości odtworzeniowej nieruchomości (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Dokonana natomiast w ten sposób wycena w stosunku do obu ww. części szacowanej nieruchomości opierała się na podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n.) i metodzie porównywania parami, odnoszonymi do nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne. Wyceniając zaś tę cześć gruntu, która była przeznaczona pod drogi, rzeczoznawca majątkowy analizował umowy zawarte w warunkach dobrowolności. W ocenie składu orzekającego, dokonany zatem w ten sposób szacunek był w pełni zrozumiały i nie naruszał przepisów regulujących wycenę nieruchomości objętych decyzją zrid, ani zasad logiki. Z operatu, stanowiącego podstawę dla wyliczenia wartości odszkodowania, w szczególności wynikało, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał odrębnych analiz rynku lokalnego (powiat wrocławski - tereny wiejskie) obejmującego nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogi publiczne, w okresie od stycznia 2017 r. do maja 2021 r. i w jej wyniku ustalił 18 nieruchomości podobnych do wycenianej, o cenach jednostkowych w przedziale od 30,00 zł/m2 do 85,34 zł/m2. Oprócz tego przeanalizował także rynek lokalny (gmina [C]) nieruchomości niezabudowanych a przeznaczonych pod aktywność gospodarczą i usługi, w okresie od maja 2019 r. do maja 2021 r. i w tym zakresie zlokalizował 5 obiektów podobnych, o cenach jednostkowych w przedziale od 119,44 zł/m2 do 243,71 zł/m2. Różnicę zaś dotyczącą okresu badania rynku, która w tym przypadku wystąpiła uzasadnił brakiem dostatecznej liczby określonych transakcji. Jak zatem z powyższego wynikało, przedmiotowy operat odpowiadał wymogom formalnym, żądanie natomiast skarżącej by Sąd I instancji a wcześniej organy dokonywały praktycznie kontroli merytorycznej tak sporządzonej wyceny, w tym m.in. pod kątem czy przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości spełniały warunek nieruchomości "podobnych" do wycenianej, wykraczało poza uprawnienia organu i Sądu. W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, brak było podstaw do zarzucania Sądowi Wojewódzkiemu oraz organom administracyjnym, że (cyt.): "nie zweryfikowały podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz zastosowanej przez niego metody". Podkreślić też trzeba, że - jak słusznie zaakcentował to Sąd Wojewódzki – każdy inny wariant wyceny byłby dla strony skarżącej mniej korzystny. Zgodnie bowiem z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. (ust. 4). W zaistniałej zatem sytuacji brak było podstaw prawnych dla dokonania wyceny tej części działki nr [1], która była zarówno przeznaczona, jak i wywłaszczona pod drogi publiczne w oparciu o ceny właściwe dla działek przeznaczonych pod aktywność gospodarczą. Ww. regulacja prawna pozwalała bowiem przyjąć dla wyceny nieruchomości albo jej wartość wynikającą z celu wywłaszczenia czy przeznaczenia (co w tym przypadku było tożsame), albo wynikającą z aktualnego sposobu użytkowania gruntu. W niniejszej zaś sprawie grunt ten był użytkowany rolniczo a zatem odszkodowanie oparte na tym ostatnim kryterium byłoby mniejsze. Dodać też w tym miejscu trzeba, iż w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2025 r. (sygn. akt I OPS 1/24) zostało przyjęte, że określanie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 poz. 555 ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Powyższe zatem oznaczało, że skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie specustawy drogowej pod drogę publiczną, omawiana jej część miała przeznaczenie drogowe a cel wywłaszczenia zwiększał jej wartość w stosunku do jej rzeczywistego wykorzystywania (rolniczego), to w tym przypadku winien być stosowany przepis art. 134 ust. 4 u.g.n, (a nie tak zwana "mała zasada korzyści", zawarta w przepisie § 36 ust. 4 dawnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21września 2004 r.). Z tych względów zarzuty kasacyjne zawarte w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie były usprawiedliwione. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika zatem z treści ww. przepisu, stanowi on swego rodzaju "zachętę" w postaci powiększenia o 5% należnego odszkodowania dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ma wpłynąć na przyśpieszenie procesu budowy inwestycji drogowej. Jednocześnie podkreślić należy, że pojęcie "wydania nieruchomości", którym w omawianym przepisie posłużył się ustawodawca, nie zostało przez niego ustawowo zdefiniowane. W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, w każdej sprawie pojęcie to musi być odrębnie oceniane, przy czym ocena taka powinna dotyczyć głównie tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy miało miejsce podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności. W omawianym przepisie mowa jest bowiem o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o tylko gotowości do jej wydania. Oceniając więc sytuację, jaka w tym przypadku zachodziła, zdaniem składu orzekającego, należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż skoro w analizowanym stanie faktycznym nie doszło w wymaganym terminie do wydania gruntu w sposób "dorozumiany" (milczący) a oświadczenie jednostronne skarżącej zostało złożone dopiero w dniu 18 lutego 2019 r. (a zatem już po jego upływie), to zarzut oparty na art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie mógł być uznany za trafny. Waloryzacja zaś ustalonego odszkodowania jest dokonywana poprzez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia. Stąd także zarzut oparty na art. 18 ust. 3 specustawy drogowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.