I OSK 1723/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1171/22 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2022 r., nr DN.sp.621.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1171/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2022 r. nr DN.sp.621.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") postanowieniem z 14 marca 2022 r., nr DN.sp.621.2.2022, na skutek wniosku J.S. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z 1 grudnia 2021 r., nr GZ.sp.621.2.2020, odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96, w przedmiocie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa udziału wynoszącego 4/6 części w nieruchomości o pow. 2,07 ha, oznaczonej jako działki nr A, B, C, D i E, położonej we wsi [...], gmina [...]. Minister odmówił wszczęcia postępowania, o zainicjowanie którego Skarżący wystąpił stwierdzając, że Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., jak też nie przysługuje mu żaden tytuł prawnorzeczowy do udziału objętego rozstrzygnięciem tejże decyzji, co w konsekwencji czyni niemożliwym uznanie, że wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Organ zauważył, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r. została skierowana do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Rzeszowie, Urzędu Rejonowego w Mielcu oraz do Urzędu Gminy w [...]. Natomiast ani Skarżący, ani jego poprzednik prawny nie byli stroną tamtego postępowania. W ocenie organu twierdzenia Skarżącego, który wywodzi swój interes prawny z tego, że udział wynoszący 4/6 części działki nr D, nie był własnością Skarbu Państwa na dzień wydania kwestionowanej decyzji - lecz stanowił jego własność, nie mają pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 30 marca 1980 r., nr 9260/2/1/80, będąca podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornego udziału - pozostaje nadal w obrocie prawnym. Oznacza to, zdaniem organu, że nieruchomość oznaczona jako działki nr A, B, C, D i E pozostawała własnością Skarbu Państwa również dniu wydania decyzji przez Wojewodę Rzeszowskiego, tj. w dniu 6 maja 1996 r. Natomiast, nadesłana przez Skarżącego dokumentacja nie potwierdza, w ocenie Ministra, że Skarżący posiada przymiot strony, gdyż nie wskazuje, że aktualnie przysługują mu jakiekolwiek prawa rzeczowe do udziału 4/6 w spornej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96 o przejęciu na własność Państwa (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) udziału wynoszącego 4/6 części w nieruchomości o pow. 2,07 ha, oznaczonej jako działki nr A, B, C, D i E, położonej we wsi [...], gmina [...]. Minister stwierdził, że Skarżący jest osobę, która nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania). Organ uznał zatem, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu instancji stanowisko organu jest uzasadnione. W ocenie Sądu, Minister właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Organ słusznie bowiem uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak przymiotu strony względem Skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 30 marca 1980 r., nr 9260/2/1/80, będąca podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornego udziału 4/6 w nieruchomości o pow. 2,87 ha, oznaczonej m.in. jako działki nr A, B, C, D i E (stanowiącej własność M.S. – poprzedniczki prawnej Skarżącego), położonej we wsi [...], gmina [...]. Oznacza to, ze w dacie 6 maja 1996 r. tytuł prawny do tegoż udziału przysługiwał Skarbowi Państwa, a nie Skarżącemu. Natomiast przynależny Skarżącemu udział wynoszący 1/6 części przedmiotowej nieruchomości nie pokrywa się z powyższym udziałem 4/6, i stanowi odrębny udział we wspomnianej nieruchomości (-dane z ewidencji gruntów według stanu na dzień 28 marca 1996 r. oraz pismo Starosty [...] z 12 grudnia 2019 r. – w aktach sprawy). Skarżący nie zaoferował w tym zakresie żadnych istotnych dokumentów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych. Sąd przyjął, że wywód Skarżącego nie opiera się na dokumentach, z dokumentów nie wynika, by 6 maja 1996r. Skarżącemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do spornego udziału 4/6 części w tejże nieruchomości. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96), nieruchomości, określone w art. 1 i 2 ( w tym także nieruchomości znajdujące się w Państwowym Funduszu Ziemi – jak w niniejszej sprawie), nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S., skarżąc wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postepowania: art. 28 oraz 61 i 61a § 1 k.p.a poprzez uznanie, że Skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia w/w postępowania, podczas gdy Skarżący jako właściciel udziału w nieruchomości objętej decyzją, w szczególności wobec kwestionowania przyznania pozostałej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa posiada przymiot strony. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, wskazać należy na istotę zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. regulacji, której celem jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji prawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, jest uzależnione od wstępnej oceny czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego i obowiązku, przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego jest norma prawa materialnego ogólna lub abstrakcyjna bądź konkretna i indywidualna, wynikająca np. z decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10). Normą tą nie musi być wyłącznie norma prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wywodzić można także z norm innych gałęzi prawa. W orzecznictwie uznaje się również, że interes prawny musi być realny. Interes musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może być to interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Interes prawny cechuje się zatem tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 187). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r.), nieruchomości Skarbu Państwa, m.in. znajdujące się w Państwowym Funduszu Ziemi, /.../ podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Przepis ten nie ograniczał praw innych osób w zakresie prawa własności gruntu, nie zmieniał również udziałów przysługujących innym podmiotom w prawie do nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w ramach przekazania nieruchomości mającej oparcie w art. 17 w.w. ustawy, jego udział w nieruchomości zmniejszył się lub w inny sposób doznał on ograniczeń w dysponowaniu tymże udziałem. Treść decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r. wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja ta dotyczyła wyłącznie udziału przysługującemu Skarbowi Państwa - Państwowemu Funduszowi Ziemi. W okolicznościach niniejszej sprawy jest natomiast bezsporne, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym do udziału w nieruchomości, który był przedmiotem decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r. Skarżący nie może opierać istnienia interesu prawnego i prawa do bycia stroną w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wyłącznie na gołosłownym twierdzeniu, że przysługuje mu prawo własności udziału 4/6 nieruchomości w sytuacji, gdy dostępne organowi dokumenty wprost przeczą tym twierdzeniom, a skarżący nie przedkłada organom jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojego twierdzenia. Argumentacja skarżącego mogłaby być oceniana jedynie przez pryzmat istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu faktycznego, nie zaś realnego interesu prawnego. Sąd I instancji właściwie zatem ocenił, jako zgodne z prawem stanowisko organów, że nie posiada on interesu prawnego przekształceń tej części nieruchomości, która nie jest jego własnością. Tym samym wobec niewykazania interesu prawnego wywodzącego się z odpowiedniego przepisu prawa materialnego (który to przepis nie został nawet przywołany w skardze kasacyjne) nie sposób było uznać, iż w sprawie został naruszony art. 28 K.p.a. Taka sytuacja uprawniała organ do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmówienia wszczęcia ponownego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a. z uwagi na jego nieprecyzyjność. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisu postępowania uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej w tej materii. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.