II OSK 2669/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 972/25 w sprawie ze skargi G. W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w punkcie II sentencji w miejsce "Wojewoda Mazowiecki" wpisuje "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska"; 2. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 972/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania GDOŚ do rozpoznania zażalenia z 16 marca 2024 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: "RDOŚ") z 7 marca 2024 r. (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia (pkt II); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w części w której, sąd pierwszej instancji: orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku) oraz zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku), zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że bezczynność GDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieterminowe rozpatrzenie zażalenia przez GDOŚ nie było wynikiem celowego działania czy też lekceważenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), lecz było konsekwencją wpływu w krótkim okresie kilkukrotnie większej liczby spraw, niż w latach poprzednich (na skutek istotnych zmian u.p.z.p.), a organ podjął działania mające na celu przeciwdziałanie wydłużonym terminom załatwiania spraw - a więc w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie przyjęcia, że bezczynność GDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku w tej części oraz przez brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym przedmiocie odnoszących się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; 3) naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sytuacji, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie powinno być odmienne, a tym samym brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania od organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której sąd pierwszej instancji orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku) oraz orzeczenie, że bezczynność GDOŚ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której sąd pierwszej instancji zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku); ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której sąd pierwszej instancji orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku) oraz w części, w której sąd pierwszej instancji zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy zakwestionowania oceny WSA w Warszawie, który w zaskarżonym wyroku uznał, że bezczynność GDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście organ zarzuca również wadliwie sporządzone uzasadnienie wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji nie uwzględnił nagłego napływu spraw na skutek zmian legislacyjnych w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego. 3.5. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym co do zakwalifikowania bezczynności jako rażącej. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1505/25, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uwzględniając, co do zasady skargę na bezczynność. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jak WSA w Warszawie rozumienie rażące naruszenie prawa (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a sama kwalifikacja jest związana w sposób oczywisty z długotrwałością postępowania zażaleniowego (trwającego prawie rok). 3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania bezczynności jako rażącej, miał okres trwania postępowania zażaleniowego, które powinno zakończyć się w okresie miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), a z akt administracyjnych sprawy wynika, że trwało prawie rok (3 kwietnia 2024 r. do GDOŚ wpłynęło zażalenie i zostało rozpatrzone dopiero 14 marca 2025 r.). Już zatem sam okres trwania postępowania uzasadniał przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne jest tu również to, że GDOŚ nie prowadził własnego postępowania wyjaśniającego, a bazował na materiale zebranym w postępowaniu przed RDOŚ. W realiach niniejszej sprawy, do odmiennego zakwalifikowania spornej bezczynności nie mogła doprowadzić podnoszona przez organ w skardze kasacyjnej reforma systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona w 2023 r. Po pierwsze, nie było to zdarzenie niezależne od organów władzy publicznej, ale przejaw działalności tych organów, tj. władzy ustawodawczej (art. 10 Konstytucji RP). Po drugie, znaczny wzrost wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie był wydarzeniem nadzwyczajnym, którego nie można było przewidzieć, ale stanowił oczywistą konsekwencję rozwiązań międzyczasowych przyjętych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zakwalifikowania bezczynności jako rażącej nie zawsze jest konieczne, jak zdaje się sugerować skarga kasacyjna, ustalenie "złej woli" organu. Ocena ta zawsze winna mieć charakter całościowy, ale równocześnie charakteryzuje się znacznym stopniem uznaniowości, wynikającym z posłużenia się zwrotem ogólnym, jakim jest termin "rażące naruszenie prawa" w kontekście bezczynności lub przewlekłości. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 3.8. O sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku w punkcie II w zakresie oczywistej niedokładności w oznaczeniu organu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.