II OSK 2072/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 214/10 w sprawie ze skargi A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 17 listopada 2009 r. skarżący – na podstawie art. 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływana na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) złożył wnioski i uwagi do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2015 (w zakresie gminy Krzymów). W odpowiedzi, pismem z dnia 26 listopada 2009 r. Wójt Gminy Krzymów poinformował skarżącego, że nie jest możliwe umieszczenie w Planie Gospodarowania Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny inwestycji polegającej na budowie sortowni odpadów zmieszanych w miejscowości Brzezińskie Holendry Gmina Krzymów. Skarżący pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. skierował do Wójta Gminy Krzymów wniosek o przesłanie pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia od pisma z dnia 26 listopada 2009 r. Zaznaczył, że nie zgadza się z zawartym w powołanym piśmie rozstrzygnięciem i pragnie je zaskarżyć, jednak nie został pouczony o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Jako podstawę swojego żądania wskazał art. 111 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Krzymów pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wyjaśnił, że przepisy art. 39-43 ustawy z dnia 3 października 2008 r. regulują w sposób wyczerpujący tryb dotyczący realizacji zagwarantowanego tą ustawą prawa uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów takich jak Plan Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny. Wójt zaznaczył, że powołane przepisy nie przewidują jednak środków odwoławczych (zażaleniowych) od tych czynności. W dniu 16 grudnia 2009 r. skarżący złożył zażalenie na "postanowienie" Wójta Gminy Krzymów z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wskazało, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (postanowienia) w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] stycznia 2010 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r., każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Artykuł 54 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 i 47 ustawy zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Takim dokumentem jest m.in. plan gospodarki odpadami (art. 46 pkt 2 ustawy). Zgodnie z treścią art. 42 właściwy organ opracowujący projekt dokumentu rozpatruje wniesione w właściwej formie i przewidzianym terminie uwagi oraz wnioski (pkt 1), a następnie dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w opracowywaniu dokumentu (pkt 2). Następnie organ przyjmujący dokument podaje informację o jego przyjęciu oraz możliwości z zapoznania się z jego treścią oraz treścią uzasadnienia, o którym mowa w art. 42 pkt 2 tejże ustawy. W piśmie z dnia 26 listopada 2009 r. Wójt Gminy Krzymów ustosunkował się do złożonego w trybie art. 40 ustawy przez skarżącego wniosku, jeszcze przed przyjęciem aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2015 oraz przed sporządzeniem i upublicznieniem uzasadnienia zawierającego informację o sposobie wzięcia pod uwagę i zakresie uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w opracowywaniu tego dokumentu. Zdaniem Sądu I instancji w ustawie z 3 października 2008 r. jednoznacznie określono, że rozpatrzenie wniosków i uwag następuje w uzasadnieniu, o którym mowa w art. 42 pkt 2, przez wskazanie, które uwagi i w jakim zakresie zostały uwzględnione. Nie ma też przeciwwskazań, aby w nim określono w jakim zakresie zgłoszone wnioski i uwagi nie zostały uwzględnione. Uzasadnienie to jest częścią przyjętego planu i umożliwia zapoznanie się społeczeństwa w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone wnioski i uwagi. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że informacja zawarta w piśmie Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 listopada 2009 r. powinna się znaleźć w uzasadnieniu, o którym mowa powyżej. Zdaniem Sądu I instancji pismo to nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na fakt, że informacja o rozstrzygnięciu wniosku skarżącego została udzielona przedwcześnie (przed przyjęciem planu) oraz w niewłaściwej formie (skierowane indywidualnie a nie publicznie). Okoliczność udzielenia tej informacji nie wpływa na prawo skarżącego do zapoznania się z uzasadnieniem załączonym do Planu, gdy zostanie on już przyjęty. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że pismo z dnia 26 listopada 2009 r., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego w sposób władczy i tym samym nie posiada cechy decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Sąd I instancji odniósł się do charakteru prawnego planów gospodarki odpadami wywodząc, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone prawa skarżącego, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie istnieje możliwość zaskarżenia pisma Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 listopada 2009 r. jak również pisma z dnia [...] grudnia 2009 r., którym Wójt informował skarżącego o treści przepisów regulujących procedurę rozpatrywania wniosków i uwag wniesionych na podstawie art. 40 ustawy. Pismo to nie posiada charakteru decyzji. Ma ono charakter informacyjny i nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym (decyzją), ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie słusznie zatem stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W ocenie Sądu I instancji rozważenia wymagało czy istnieje możliwość zaskarżenia przyjętych planów, przez podmioty zgłaszające uwagi i wnioski, w szczególności w sytuacji nieuwzględnienia tych wniosków. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie przewidują możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia co do uwag i wniosków wniesionych przez społeczeństwo, w trybie art. 40 cytowanej ustawy. Ponadto przepis art. 32 cytowanej ustawy wręcz wyklucza możliwość stosowania do uwag i wniosków, przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie może być wniesione wyłącznie przez stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny na lata 2008-2011, albowiem kwestia ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Niewątpliwie skarżący z uwagi na przedmiot prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa i jego plany inwestycyjne, jest zainteresowany umieszczeniem w tym Planie Gospodarki Odpadami, projektu sortowni odpadów, ale jest to wyłącznie jego interes faktyczny, a nie prawny. Skarżącemu przysługuje wyłącznie uprawnienie do składania uwag i wniosków, co stanowi realizację woli ustawodawcy umożliwienia społeczeństwu uczestniczenia w ochronie środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) właściwy organ, który opracowuje projekt – co należy podkreślić – dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, a więc także jak w tej sprawie projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2015 (w zakresie gminy Krzymów) – musi spełnić ustawowe wymagania nałożone w art. 30 i 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W szczególności w świetle dyspozycji art. 39 ust. 1 podaje do publicznej wiadomości – bez zbędnej zwłoki – następujące informacje o: 1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie; 2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 3) możliwości składania uwag i wniosków; 4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania; 5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uwagi i wnioski do danego projektu dokumentu mogą być wnoszone przez zainteresowane podmioty, które zgodnie z art. 29 tejże ustawy nie muszą mieć nie tylko interesu prawnego lecz nawet interesu faktycznego, w formie nie tylko pisemnej lecz także ustnie do protokołu jak i nawet za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, o którym mowa w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Następnie, w świetle dyspozycji art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – w tym także planu gospodarki odpadami w świetle art. 46 pkt 2 tejże ustawy: 1) rozpatruje uwagi i wnioski; 2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Z kolei w świetle dyspozycji art. 43 powołanej ustawy organ, który opracowuje projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią (pkt 1) oraz uzasadnieniem, o którym mowa w art. 42 pkt 2. Oznacza to, że w tym postępowaniu, tj. na etapie projektu dokumentu w ogóle nie mają zastosowania przepisy dotyczące skarg i wniosków zawarte w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 32 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że informacja będąca w treści pisma Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 listopada 2009 r. powinna się znaleźć w uzasadnieniu projektu danego dokumentu. Oznacza to, że powyższe pismo nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ informacja o rozstrzygnięciu wniosku skarżącego została udzielona przedwcześnie czyli przed przyjęciem tego planu oraz w niewłaściwej formie prawnej, gdyż skierowanej indywidualnie, a nie publicznie. Ponadto przedmiotowe pismo Wójta Gminy Krzymów nie zostało wydane w trybie k.p.a. jak i nie jest to oczywiście decyzja administracyjna lub postanowienie będące zewnętrznym aktem administracyjnym, do którego stosuje się odrębne przepisy proceduralne będące lex specialis wobec k.p.a. Ma ono tylko charakter informacyjny, czyli brak jest tu roli właściwego organu administracji publicznej mającego na celu wywołanie określonych skutków prawnych. Po drugie, należy także podkreślić, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania w przedmiocie uchwalenia danego Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego Koniński Region Komunalny na lata 2008-2011, gdyż nie dotyczy to jego interesu prawnego. Natomiast posiada w tym zakresie interes faktyczny związany z uprawnieniem do składania uwag i wniosków, czyli w tym przypadku dotyczy to żądania umieszczenia w tym planie gospodarki odpadami projektu przedmiotowej sortowni odpadów, w ramach procedury umożliwienia społeczeństwu uczestniczenia w opracowaniu danego dokumentu (art. 39-43 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Z tych względów brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia naruszania przez Sąd I instancji art. 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ponadto przesłanie tej informacji skarżącemu nie ogranicza oczywiście jego prawa do zapoznania się z uzasadnieniem załączonym do danego planu gospodarki odpadami kiedy zostanie uchwalony przez właściwy organ. Po trzecie, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mają w tym postępowaniu zastosowania. Ponadto należy także podkreślić, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy. Ubocznie należy również zaznaczyć, że przepisy k.p.a. nie dopuszczają wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia nie tyko decyzji lecz także postanowienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. Natomiast przedmiotowe pismo Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 listopada 2009 r. chociaż nie było postanowieniem wydanym, w trybie k.p.a. to SKO w Koninie było władne stwierdzić, niedopuszczalność zażalenia, ponieważ strona skarżąca uznała, że jest to w istocie postanowienie wydane w ramach tej ogólnej procedury administracyjnej, tj. k.p.a. Wynika ten wniosek zarówno z treści skargi do WSA w Poznaniu jak i skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że uznaje dane pismo Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 listopada 2009 r. jako postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.