I OSK 365/18

SENTENCJA Dnia 13 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 630/17 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2017 r., II SA/Kr 630/17, oddalił skargę R. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 106 § 2 p.p.s.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu zgłoszenia swoich żądań i wniosków oraz złożenia wyjaśnień; b) art. 153 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu, który nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2014 r., I OSK 453/13, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 97/16; c) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na: - niewyjaśnieniu, czy i jeśli tak, to kiedy doszło do zmiany granic nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania, w okresie od 1950 r. do 1975 r. co skutkuję niemożnością określenia, jakie obecnie nieruchomości odpowiadają wywłaszczonym parcelom, - uznaniu, iż brak podpisu skarżącego w protokole wznowienia znaków granicznych oraz sprzeciw obecnych osób, co do sposobu dokonanego wznowienia granic, pozostaje bez wpływu na wartość dowodową przeprowadzonej czynności, - uznaniu opinii biegłego T. K. za wiarygodny dowód w sprawie, pomimo tego, iż nie została przeprowadzona wnikliwa analiza sporządzonej opinii, w szczególności, w odniesieniu do mapy katastralnej z 1950 r. oraz planu sytuacyjnego z lwh. [...], - niewyjaśnieniu przyczyn, dla których parcela gruntowa nr [...] nie została powiększona o powierzchnie parceli nr [...]. 2. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli po dniu wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 2 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu, na rozprawie w dniu [...] września 2017 r., zgłoszenia żądań i wniosków oraz złożenia wyjaśnień. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób udokumentowany. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 106 § 2 p.p.s.a. po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Przebieg posiedzenia jawnego odzwierciedla protokół (art. 100 § 1 p.p.s.a.), który powinien zawierać m.in. wnioski i twierdzenia stron (art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Protokół rozprawy z [...] września 2017 r. nie potwierdza tezy skarżącego kasacyjnie, jakoby skarżący chciał złożyć jakieś wnioski, żądania lub wyjaśnienia, a Sąd I instancji mu to uniemożliwił. Protokół stwierdza jedynie, że skarżący stawił się osobiście wraz z pełnomocnikiem, a pełnomocnik wniósł jak w pisemnej skardze. Jeśli protokół nie odzwierciedlał rzeczywistego przebiegu posiedzenia jawnego, to skarżący – reprezentowany wszak przez profesjonalnego pełnomocnika – mógł wnosić, zgodnie z art. 103 p.p.s.a., o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu, w terminie trzydziestu dni od jego sporządzenia. Skarżący mógł również wnieść zastrzeżenie do protokołu, w trybie art. 105 p.p.s.a., jeśli uważał, że Sąd I instancji uchybił przepisom postępowania. Żadna tego typu czynność, w odniesieniu do protokołu rozprawy, nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, w szczególności treść protokołu z rozprawy nie została sprostowana ani uzupełniona we właściwym trybie. Nie można więc przyjąć, wbrew treści protokołu z posiedzenia jawnego, zaistnienia okoliczności, których protokół nie odzwierciedla, a gdyby zaistniały powinien to czynić. Należy więc uznać, że zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. nie został udokumentowany, a tym samym nie mógł być uwzględniony, na dodatek ze skutkiem nieważności postępowania, o czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomina jej autor. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Odnośnie tych zarzutów zauważyć należy, że NSA w wyroku z 10 października 2015 r., I OSK 453/13, wskazał, że "Obowiązkiem organu było dokonanie oceny dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez geodetę T. K. z uwzględnieniem dowodów przedłożonych przez skarżącego i wyprowadzenie z tak dokonanego porównania oceny tej pierwszej." Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 97/16, stwierdził, że "nie przesądza (...), czy dokumentacja geodezyjna autorstwa biegłego T. K. jest prawidłowa, czy też nie. Sąd stwierdza, że organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym pominął zalecenia WSA dotyczące weryfikacji dokumentacji geodezyjnej w świetle danych wynikających z kopii mapy katastralnej z 1950 r. oraz planu sytuacyjnego dostarczonymi do akt sprawy przez R. T. (...) Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zadaniem organu II instancji będzie przeprowadzenie analizy i oceny dokumentacji geodezyjnej biegłego T. K. tym razem z wyraźnym uwzględnieniem, ustosunkowaniem się w tej ocenie do danych wynikających z ww. kopii mapy katastralnej z 1950 r. oraz z planu sytuacyjnego dostarczonymi do akt sprawy przez R. T., w ten sposób, aby nie mogło być w sprawie skutecznie podnoszonych wątpliwości co do tego, czy i jeśli tak, to kiedy, doszło do zmiany granic nieruchomości, wobec wykazania przez skarżącego przebiegu granic zgodnie z pierwotnym zapisem katastralnym z 1950 r." Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że organ te zalecenia wykonał, zlecając na okoliczności podniesione w powołanych wyrokach sporządzenie opinii geodezyjnej, jako że chodzi o wiedzę specjalistyczną z zakresu geodezji. W aktach sprawy znajduje się opinia geodety G. S. z [...] listopada 2016 r. pt. "Operat techniczny - Mapa do celów prawnych - Analiza ewidencyjno-prawna dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w [...] odpowiadających parcelom katastralnym: p. bud. [...]. p. gr. l. kat. [...],[...],[...],[...] i [...] objętym Lwh [...] (zamkn.) gm. kat. [...] gm. kat. [...]". Opinia ta zawiera szczegółowa analizę stanu ewidencyjnego (str. 10 – 12) i kończy się konkluzją, że "Po przeprowadzeniu analizy opisanych wyżej dokumentów geodezyjnych stwierdza się, że od 1950 r. do 1976 r. p. gr. [...]. kat. [...], ulegała zmianom, tzn. zmieniała konfigurację i powierzchnię, dołączane były do niej inne parcele oraz była wielokrotnie dzielona, w wyniku czego otrzymała ostatecznie oznaczenie [...]i pow. 33 a 47 m2, zatem p. gr. [...] przedstawiona na kopii mapy katastralnej gm. kat. [...] w skali 1 : 2880, 1. karty mapy [...]. L ks. zam. [...] nie jest tożsamą parcelą, która była wywłaszczona pod budownictwo jednorodzinne w 1976 r., tj. parcelą [...]. Parcele [...] i [...] różnią się nie tylko oznaczeniem, ale również powierzchnią oraz mają inną konfigurację." Z tego należy wyciągnąć wniosek, że kopia mapy katastralnej z 1950 r. w zakresie p.gr. [...]. kat. [...] nie może stanowić podstawy do oceny, jakie obecnie działki odpowiadają wywłaszczonym w 1976 r. parcelom. Ponadto z załączników graficznych wynika, że obecna działka nr [...] stanowiąca własność państwa G. wchodziła (w niewielkim zakresie) w skład p.gr. [...], a zatem nieruchomości, która podlegała wywłaszczeniu. Nie jest też prawdą, że nie wyjaśniono przyczyn, dla których parcela gruntowa nr [...] nie została powiększona o powierzchnie parceli nr [...]. Biegła wskazuje bowiem, że pgr. [...] zgodnie z planem sytuacyjnym z [...] listopada 1962 r. została zniesiona do pgr. [...] i otrzymała nowe oznaczenie pgr. [...], jednak jej zakres obszarowy nie został powiększony o pgr. [...], co zdaniem Sądu I instancji odpowiada treści planu sytuacyjnego, na który powołuje się sam skarżący. Trafna jest więc końcowa ocena Sądu I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło ponad 25 lat po sporządzeniu mapy katastralnej z 1950 r., w tym okresie miały miejsce zmiany ewidencyjne szczegółowo opisane przez biegłą (str. 10-12) i nie jest możliwe dalsze usprawiedliwione twierdzenie, że wywłaszczenie dotyczyło stanu geodezyjnego i ewidencyjnego z roku 1950. Z uwagi na obszerny opis dokonanych zmian za gołosłowny należy uznać zarzut o ogólnikowości oceny dokonanej przez biegłą w opinii z listopada 2016 r. Zdaniem biegłej dokumentacja geodezyjno - prawna sporządzona w dniu [...] grudnia 2010 r. przez geodetę T. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] pod nr [...] stanowi wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych argumentów, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z opinii biegłej. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n., w kontekście odmowy zwrotu nieruchomości z powodu jej zbycia przez podmiot publiczny po dniu wejścia w życie u.g.n. – zauważyć należy, że problem ten, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, został już rozstrzygnięty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. Z uchwały tej wynika, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy." Motywowane jest to tym, że "Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet." Ponadto NSA w uchwale tej uznał także, że "pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (...). Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania." W tej sytuacji zbycie przez podmiot publiczny działki nr [...], nawet jeśli nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi przeszkodę do zwrotu, a dla byłych właścicieli może rodzić ewentualne roszczenie o odszkodowanie, chyba że byli właściciele sami doprowadzą przed sądem powszechnym do wyeliminowania z obrotu prawnego umowy zbycia zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.