II OSK 1821/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 190/10 w sprawie ze skarg J. M. i Gminy Klimontów na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne UZASADNIENIE Zarządzeniem zastępczym z [...] stycznia 2010 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Klimontów J. M. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że radny J. M. pełni funkcję prezesa Stowarzyszenia Rozwoju Wsi K., a Stowarzyszenie to prowadzi szkołę w budynku stanowiącym mienie komunalne w oparciu o zawarte umowy bezpłatnego użyczenia. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkującego – stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – wygaśnięciem mandatu radnego. Wobec zaistniałej sytuacji obowiązkiem Rady Gminy w Klimontowie było podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Tymczasem, pomimo wystosowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego wezwania z [...] sierpnia 2009 r., Rada Gminy w Klimontowie podjęła uchwałę z [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. M. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru, powiadomiwszy uprzednio pismem z [...] listopada 2009 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał zarządzenie zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 190/10, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. M. i Gminy Klimontów na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organ nadzoru dochował wymogów formalnych niezbędnych do podjęcia przewidzianego w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda Świętokrzyski, przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia, skierował w dniu 17 sierpnia 2009 r. do Rady Gminy Klimontów wezwania do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. M. w terminie 30 dni od doręczenia wezwania stosowanie do art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu poprzedził podjęcie zarządzenia zastępczego powiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd rozważył, czy doszło do naruszenia ograniczeń i zakazów znajdujących zastosowanie do osób pełniących mandat radnego. Jak wynika z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W powołanym przepisie ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Sąd podkreślił, że w powołanym art. 24f ustawy o samorządzie gminnym chodzi o ujawnienie faktu rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dającego się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. Sąd wywodził o ustaleniu przez organ nadzorze stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy Stowarzyszenie rozwoju Wsi K. (we władzach którego zasiada radny J. M.) rzeczywiście prowadzi działalność gospodarczą. Jednocześnie – jak wyjaśnił pełnomocnik organu nadzoru na rozprawie przed Sądem w dniu 13 maja 2010 r. – wyłącznie prowadzenie szkoły przez ww. Stowarzyszenie było podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu szkół publicznych, niepublicznych lub placówek oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego właśnie względu użyczenie od gminy budynku dla prowadzenia działalności oświatowej nie podlega ograniczeniom w stosunku do radnych przewidzianym w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też nieprawidłowa jest podana przez organ nadzoru przyczyna wygaszenia mandatu radnego J. M. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sam fakt zasiadania we władzach danego stowarzyszenia, bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do prowadzenia przez nie działalności gospodarczej nie może przesądzać o tym, że radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Stowarzyszenia mogą bowiem prowadzić dwojakiego rodzaju działalność: statutową i gospodarczą. Według ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855) prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach – m.in. w ustawie z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186). Jak wynika natomiast z art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 (rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej) podejmuje działalność gospodarczą, podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców. Dla ustalenia powyższej okoliczności wystarczy uzyskanie aktualnego wypisu Stowarzyszenia Rozwoju Wsi K. z Krajowego Rejestru Sądowego – czego w sprawie nie uczyniono. Sąd wskazał, iż w przypadku stwierdzenia wpisu Stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców konieczne jest podjęcie dalszych kroków, niezbędnych do ustalenia czy rzeczywiście zadeklarowana działalność gospodarcza jest prowadzona. Ze względu na powyższe za bezzasadne Sąd uznał podnoszone na rozprawie twierdzenia, iż Wojewoda Świętokrzyski nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie prowadzonej przez w/w Stowarzyszenie działalności gospodarczej. Brak jednocześnie podstaw aby uznać, jak chce tego pełnomocnik organu, iż zapis § 31 ust. 1 statutu Stowarzyszenia świadczy o prowadzeniu przezeń działalności gospodarczej przy wykorzystaniu mienia gminnego. Regulacja ta stanowi bowiem, że jednym ze źródeł finansowania Stowarzyszenia są wpływy z jego działalności statutowej (nie zaś gospodarczej). W świetle przytoczonych ustaleń nie budzi wątpliwości Sądu naruszenie przez organ nadzoru dyspozycji przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Świętokrzyski, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, ustali w sposób niebudzący wątpliwości czy Stowarzyszenie Rozwoju Wsi Gminy K. prowadzi działalność gospodarczą i w zależności od wyników postępowania podejmie (bądź nie) dalsze czynności. Z tych względów, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wojewoda Świętokrzyski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucał: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite nierozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach okoliczności wykazanych przez pełnomocnika skarżącego, a zawartych w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu 14 maja 2010 r., a także w załącznikach do tego pisma dołączonych, z których bezspornie wynika, iż radny Rady Gminy w Klimontowie J. M. stoi na czele Stowarzyszenia Rozwoju Wsi K., wchodzącej w skład Gminy Klimontów, którego cele statutowe obejmują prowadzenie działalności gospodarczej przy wykorzystaniu majątku gminy Klimontów, jakim jest użyczony przez gminę budynek szkoły, działalność gospodarcza była przez to Stowarzyszenie w 2009 roku prowadzona, i przynosiła stowarzyszeniu poza prowadzeniem szkoły wykazane w złożonych sprawozdaniach finansowych profity; – art. 133 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieotworzenie na nowo zamkniętej rozprawy, mimo treści pisma skarżącego złożonego do Sądu w dniu 14 maja 2010 r., wraz z załącznikami dołączonymi do tego pisma, co spowodowane było niedostrzeżeniem przez Sąd, iż w sprawie ujawniono nowe istotne okoliczności, po zamknięciu rozprawy; – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia wydanego wyroku niezgodnie z wzorcem wskazanym w tym przepisie, a w szczególności przez nieodniesienie się do stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego zawartego w zarządzeniu zastępczym z [...] stycznia 2010 r., pisma procesowego skarżącego z 14 maja 2010 r., podniesionych tam argumentów, oraz do załączników dołączonych do tego pisma, mimo iż dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy w dacie wyrokowania, a ograniczenie się w to miejsce w uzasadnieniu wyroku do wyrywkowej analizy fragmentu stanowiska procesowego pełnomocnika skarżącego z rozprawy z 13 maja 2010 r., bez należytego rozważenia, iż przedmiotem wyrokowania w sprawie nie jest stanowisko procesowe pełnomocnika skarżącego, wyrażone na rozprawie, ale decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2010 r., oraz stan faktyczny dostarczony przez skarżącego, w tym także jego stanowisko zawarte w piśmie z 14 maja 2010 r. poparte dołączonymi do tego pisma załącznikami; 2) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez nietrafne przyjęcie, iż w przedłożonym do osądu stanie faktycznym przepis ten nie ma w sprawie zastosowania i nie powinien prowadzić do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody z [...] stycznia 2010 r., mimo iż radny J. M. pełnił funkcję prezesa Stowarzyszenia Rozwoju Wsi K., a stowarzyszenie to w swym statucie przewidziało prowadzenie rozległej działalności gospodarczej, takiej jak: budowa infrastruktury wiejskiej, rozwój gospodarczy wsi, prowadzenie pomocy osobom starszym, prowadzenie kursów edukacyjnych, zawieranie umów zlecenia, które to cele zostały wykazane złożonym do akt sprawy statutem stowarzyszenia, a prowadzenie działalności gospodarczej załącznikami do pisma pełnomocnika Wojewody z 14 maja 2010 r., a opisana działalność stowarzyszenia możliwa jest jedynie przy wykorzystaniu mienia Gminy, w której J. M. jest radnym. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodził, że wyrok jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego na rozprawie cofnął skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Według art. 193 powołanej ustawy, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Do postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym ma zastosowanie art. 60 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie skargi kasacyjnej nie prowadzi do obejścia prawa, jak i postępowanie sądowoadministracyjne nie jest dotknięte wadą nieważności. Z tego względu na podstawie art. 161 w związku z art. 193 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.