III OSK 3713/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 53/20 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 września 2020 r. II SAB/Ke 53/20, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (I) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. do rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku P. K. z 7 maja 2020 r.; (II) stwierdził, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (III) zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1. błędne zastosowanie prawa materialnego, w tym: a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez ustalenie, że informacja o toku rozpatrywania skargi administracyjnej powszechnej przez komisję rady gminy stanowi informację publiczną; b) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ustalenie, że wójt gminy jest w posiadaniu informacji w sytuacji, gdy musi ją wytworzyć na podstawie nagrań z obrad komisji rady gminy; c) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. poprzez ustalenie, że kształtowanie się stanowiska komisji rady gminy w toku rozpatrywania skargi administracyjnej powszechnej stanowi dokument urzędowy, z którego wynika przebieg lub efekty kontroli; d) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że organ nie dopuścił się bezczynności; e) art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oddalenia skargi mimo istnienia ku temu przesłanek gdyż rozpatrzenie skargi bez naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego uzasadniałoby jej oddalenie; f) art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. gdyż zwrot kosztów postępowania na podstawie tego przepisu przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi a nie umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, a nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 201 § 1 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi mimo, że Skarżący dopuszcza się nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do sądu; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zakazu wykraczania poza materiał zgromadzony w aktach sprawy i ustalenie - mimo braku dokumentów - że wnioskowana informacja dotyczyła przebiegu lub efektów kontroli rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez radę gminy; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic przedmiotowych sprawy i ustalenie zakresu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej innego niż przedmiot wynikający z jego rzeczywistej treści; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z powołaniem się na błędne ustalenia faktyczne lub poczynienie ustaleń wewnętrznie sprzecznych, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w sposób mogący podlegać kontroli instancyjnej; e) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania bez analizy stanu faktycznego istniejącego w dacie wniesienia skargi, błędne uznanie, że w odpowiedzi na skargę organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec tego muszą być rozpatrzone łącznie. P. K. we wniosku z 7 maja 2020 r. żądał odpowiedzi na 8 pytań. Otrzymał odpowiedź na pytania 1-5 i 8. Pytania 6 i 7 dotyczyły tego: (6) czy komisja [petycji rady gminy] ustaliła, czy oraz jakie przepisy prawa zostały złamane? (pytanie dotyczyło ustaleń poczynionych w wyniku rozpatrzenia skargi powszechnej złożonej przez Stowarzyszenie [...], którego P. K. jest Prezesem Zarządu); (7) czy komisja badała wskazany w skardze okres? Ile razy we wskazanym okresie doszło do złamania prawa? W odpowiedzi na pytania 6 i 7 organ stwierdził, że nagranie audio z posiedzenia komisji jest dostępne w BIP i nie podlega udostępnieniu na wniosek. P. K. składając skargę uznał, że nagranie udostępnione w BIP nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. Sąd I instancji umorzył postępowanie, co do zobowiązania organu do rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku z 7 maja 2020 r., uznając, że odpowiedź została udzielona w odpowiedzi na skargę, w której poinformowano, że komisja petycji rady gminy nie zajęła ostatecznego stanowiska w kwestii skargi Stowarzyszenia [...] i przeniosła tę sprawę na następne posiedzenie. Jednocześnie Sąd I instancji uznał bezczynność organu oraz stwierdził, że organ nie naruszył rażąco prawa. Skarga kasacyjna w swoich zarzutach porusza kilka kwestii (formalnych i materialnych), ale zacząć należy od tego, czy przedmiot żądania dotyczył informacji publicznej i czy Wójt Gminy M. dysponował informacją publiczną w żądanym zakresie. Organ twierdzi, że jedyna informacja, jaką dysponował, to nagranie audio z posiedzenia komisji w dniu 4 maja 2020 r. Wójt odwołuje się przy tym do orzecznictwa, z którego wynika, że informacja nigdzie nieutrwalona (na żadnym nośniku), a jedynie wypowiedziana ustnie, nie jest informacją publiczną, bo wymaga odtworzenia bez możliwości weryfikacji autentyczności wypowiedzianych twierdzeń (np. wyrok NSA z 4.09.2012 r. OSK 1177/12). Tymczasem to nie jest ten przypadek, gdyż tu mamy do czynienia z informacją utrwaloną na nośniku audio, a odtworzenie części informacji zawartej na takim nośniku nie nastręcza żadnego problemu. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez ustrojodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjmuje się, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie danych publicznych, przez które należy rozumieć między innymi stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z 31 maja 2004 r. OSK 205/04; z 17 marca 2017 r. I OSK 1416/15; z 16 kwietnia 2021 r. III OSK 114/21, LEX nr 3190413). Niewątpliwie zatem informacja o tym, czy i jakie stanowisko wobec zgłoszonej skargi powszechnej (sprecyzowane w pytaniach 6 i 7 wniosku) zajęła komisja Rady Gminy jest informacją publiczną z zakresu danych publicznych, przez które należy rozumieć między innymi stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Nawet jeśli taka informacja została błędnie zakwalifikowana przez Sąd I instancji na gruncie art. 6 u.d.i.p., to nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż przedmiotem żądania zawartego we wniosku z 7 maja 2020 r. w pkt 6 i 7 była informacja publiczna. Mimo więc, że w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, nie daje to podstaw do jego uchylenia z uwagi na to, że ów błąd nie doprowadził do sprzeczności rozstrzygnięcia z prawem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyszedł przy tym poza granice sprawy (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), gdyż w pkt I wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku z 7 maja 2020 r., a bezczynność w przedmiocie żądań tam zawartych była przedmiotem skargi. Przedmiot skargi na bezczynność wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji uznał przy tym, że podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę udzielił informacji o tym, czy komisja Rady Gminy zajęła stanowisko w kwestii skargi powszechnej. Jeśli takiego stanowiska nie zajęła (przeniosła sprawę na następne posiedzenie) to podmiot zobowiązany nie mógł udzielić innej informacji na wniosek w żądanym zakresie. Sąd I instancji uznał więc, że w chwili wyrokowania Wójt Gminy M. nie pozostawał bezczynny, co stanowiło przyczynek do umorzenia (jako bezprzedmiotowego) postępowania w zakresie zobowiązania organu, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowiska tego nie zakwestionował skarżący przed Sądem I instancji, który zgłosił żądanie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że rozstrzygając o skardze na bezczynność, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan sprawy z chwili orzekania, jeśli bezczynność istniała w chwili wniesienia skargi. "Skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny wydając stosowne orzeczenie [w tym wypadku udzielając informacji publicznej], należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności). W tej sytuacji postępowanie w sprawie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe" (zob. np. wyrok NSA z 14.04.2017 r. I OSK 2337/16, LEX nr 2305487). Jeśli zaś chodzi o zarzut nadużycia prawa, w wyniku czego Sąd I instancji miałby zaniechać odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zauważyć należy, że choćby tylko z powodu braku tożsamości podmiotowej pomiędzy wnoszącym skargę powszechną do Gminy, a skarżącym przed Sądem I instancji w niniejszej sprawie, zarzut ten jest bezpodstawny, bez konieczności głębszej analizy innych przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej. W aktach sprawy brak jest choćby dowodów na to, że skarżący w sposób uciążliwy i permanentny zakłóca pracę organu publicznego lub wyłącznie we własnym interesie, związanym z innym postępowaniem, żąda informacji publicznej. Co do zarzutów związanych z zasądzonymi kosztami postępowania, zauważyć należy, że orzeczenie w pkt II wyroku (stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), że organ dopuścił się bezczynności, jest uwzględnieniem skargi, w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji i art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie o tym, czy organ pozostawał bezczynny jest bowiem niezbędnym elementem wyroku wydawanego ze skargi na bezczynność, nawet jeśli co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Były zatem podstawy do zasądzenia kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego. Wbrew natomiast twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem kwestionować poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, bez względu na pewne uchybienia w zakresie kwalifikacji żądanej informacji publicznej na gruncie art. 6 u.d.i.p., o czym była mowa wyżej. Natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.