II SAB/Po 110/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. P. J. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 §1 w związku z art. 35 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób opieszały powierzchowny i nieefektywny, bowiem czynności wykonywane w toku postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasu. Wskazując na powyższe skarżący zażądał: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznania od organu kosztów postępowania, 4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreślono, że organ niewydajne rozstrzygnięcia pomimo zebranego w całości materiału dowodowego, co narusza art. 35 § 3 K.p.a. Wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy obywatela [...], wobec których została wyłączona możliwość zatrudnienia w oparciu o oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. Dalsza zwłoka powoduje znaczne utrudnienia w funkcjonowaniu firmy, gdyż blokuje możliwość zatrudnienia pracowników. W ocenie Skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa Wojewoda wniósł o nieuwzględnianie skargi i po krótkim opisaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że decyzja w sprawie została wydana w dniu 23 maja 2022 roku. Na podstawie zezwolenia typu A nr [...] F. K. może podjąć zatrudnienie od [...] 05.2022 r. do [...].01.2025 r. Organ wyjaśnił, że na czas trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków. W 2020 roku złożono ich ponad 55 tys., a w 2021 roku ponad 74 tys. W bieżącym roku wpłynęło już 13 tys. wniosków. Tak duża liczba wniosków w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Województwo wielkopolskie jest drugim w kraju co do ilości składanych wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niekorzystny wpływ na rozpatrywanie sprawy miała również sytuacja związana z COVID. Wprowadzenie restrykcji sanitarnych wymuszało szereg zmian organizacji pracy, co powodowało opóźnienia w poszczególnych procesach realizacji zadań. Zmiana przepisów dotyczących legalizacji zatrudnienia cudzoziemców powoduje zauważalny spadek wniosków o zezwolenia na pracę składanych do Wojewody Wielkopolskiego. Jednak z uwagi na ogromną liczbę wniosków złożonych wcześniej jeszcze nie ma możliwości ich rozpatrywania w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Stale wzrasta liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji zatrudnienia cudzoziemców w Polsce, a dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w województwie wielkopolskim jest jedną z najwyższych w kraju. W 2020 roku wydanych zostało 53 tys. rozstrzygnięć w sprawach zezwoleń na pracę, w roku 2021 wydano ich prawie 61 tys., a w bieżącym roku już ponad 20 tys. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wpływających wniosków, a w okresie rozpatrywania wniosku niekorzystny wpływ na wykonywanie zadań miała sytuacja konfliktu zbrojnego w Ukrainie. Zdaniem Wojewody w sprawie nie można przyjmować, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czynności zostały podjęte w możliwie najkrótszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Przez zezwolenie na pracę należy rozumieć decyzję właściwego organu, uprawniającą cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na warunkach określonych w ustawie oraz w tej decyzji (art. 2 pkt 43a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie "K.p.a.") postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Niniejsza skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowi to przesłanki jej odrzucenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2022, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi, przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro ustawa szczególna wyłączyła konieczność składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. P. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. P. J., działając przez pełnomocnika, w formie dokumentu elektronicznego z dnia 16 grudnia 2021 roku, wystąpił do Wojewody z żądaniem wydania zezwolenia typu A dla cudzoziemca F. K. na stanowisku magazynier. Do wniosku załączone zostały: oświadczenie podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odpis dowodu osobistego wnioskodawcy, kopia wszystkich wypełnionych stron z dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek, pełnomocnictwo oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 16 lutego 2022 roku, działając przez pełnomocnika, droga elektroniczną przedłożył dowód potwierdzający uiszczenia opłaty administracyjnej od wniosków o wydanie zezwolenia typu A z dnia 16 grudnia 2021 roku, w tym od wniosku dotyczącego cudzoziemca F. K.. P. J., pismem z dnia 21 maja 2022 roku (dokument elektroniczny), działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, za pośrednictwem Wojewody, skorzystał z prawa skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wojewoda, decyzją opatrzoną datą 23 maja 2022 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku K. P. J., udzielił zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi [...] F.K. na stanowisku magazynier od [...] maja 2022 roku do dnia [...] stycznia 2025 roku. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę zostało wydane. Oznacza to, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku). Wydanie decyzji w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie przewlekłości skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, ale nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wreszcie według art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W kontrolowanej sprawie od dnia złożenia wniosku (16 grudnia 2020 roku) do dnia wydania decyzji (23 maja 2022 roku) upłynęło ponad sześć miesięcy. Analiza przekazanych sądowi akt sprawy ujawnia, że we wskazanym określone skarżony organ nie podejmował żądnych czynności wyjaśniających w sprawie. Brak wniosku w postaci opłaty administracyjnej został usunięty przez wnioskodawcę bez wezwania, a organ wydał decyzję dwa dni po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w oparciu o dokumentację złożoną wraz z wnioskiem w dniu 16 grudnia 2021 roku. W tym stanie rzeczy uzasadnione okazało się stwierdzenie opieszałości Wojewody w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 6 miesięcy. Analiza akt sprawy ujawnia, że przez ten okres organ nie podejmował żadnych działań mających na celu załatwienie wniosku skarżącego. Uwzględniając skargę, co do przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że oddalenie skargi w tym zakresie nie może być skutecznie usprawiedliwiane dużym obciążeniem sprawami cudzoziemców oraz brakami kadrowymi. Takie tłumaczenie organ stosuje już od kilku lat, a właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21.03.2019 r., I OSK 2497/17, LEX nr 2655334). Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, stopień zawiłości sprawy oraz stopień koncentracji podejmowanych czynności (ich brak) Sąd stwierdza, że ogólnych czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W konsekwencji Sąd zgodził się ze skarżącym, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 2 i § 3, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. W ocenie Sądu uznać jednak należało, że opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy niewątpliwie rzutowała panująca sytuacja z chorobą COVID-19 oraz wynikające z tego ograniczenia i utrudnienia w realizacji zadań powierzonych skarżonemu organowi. Na powyższe nakłada się, niekwestionowany przez stronę skarżącą, lawinowo rosnący wpływ spraw do skarżonego organu. Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po [...]) znany jest stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć przez Wojewodę (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku). Powyższe potwierdza argumentację organu, co do tego, że opóźnienie w załatwieniu także kontrolowanej sprawy miało obiektywne przyczyny i nie wynikało ze złej woli pracowników organu, czy też rażących zaniedbań odnośnie obowiązku sprawnego prowadzenia postępowań i terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Rozstrzygniecie w sprawie zostało wydane na skutek wniesionej skargi, na drugi dzień od dnia jej otrzymania przez skarżony organ. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie racy prawnego, nie domagał się uznania, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a, art. 161 §1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku) i uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł), a także wydatki w postaci opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).