I GSK 626/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 61/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla producenta rolnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 61/21, oddalił skargę A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla producenta rolnego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 7 października 2020 r. A. C. (dalej: skarżący) złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o udzielenie pomocy na podstawie § 13z ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Do wniosku dołączono oświadczenie, w którym wnioskodawca stwierdził, że gospodarstwo, które prowadzi jest zagrożone utratą płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 oraz niewypłaceniem pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Nadto wnioskodawca oświadczył, że zrzeka się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia, to jest w ramach programu udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r., suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy, objęły co najmniej 30% danej uprawy. Organ ustalił, że w rzeczywistości skarżący nie złożył w 2019 r. wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r., suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy, objęły co najmniej 30% danej uprawy. Decyzją z dnia [...]października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił skarżącemu pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że A. C. nie złożył w 2019 r. wniosku o udzielenie pomocy dla producenta, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, zatem nie spełnił on warunków kwalifikowalności do przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 określonych w § 13z rozporządzenia, co skutkowało odmową przyznania ww. płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę A. C. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym do otrzymania pomocy określonej w § 13z rozporządzenia, to jest pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 – jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest zagrożenie producenta rolnego utratą płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Natomiast drugą przesłanką jest złożenie przez producenta rolnego w 2019 r. wniosku, o którym mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia, to jest o przyznanie pomocy dla producenta, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy (wniosku o przyznanie pomocy klęskowej). Sąd podkreślił, że powyższe potwierdza także § 13z ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość przedmiotowej pomocy, ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Z treści § 13v ust. 7 rozporządzenia wynika, że wysokość pomocy dla producenta, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4 (wniosku o przyznanie pomocy klęskowej), powierzchni uprawy oraz stawki pomocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że jeżeli producent rolny nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy klęskowej (określonej w § 13v ust. 1 rozporządzenia), to nie może zostać mu przyznana pomoc dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 (wskazana w § 13z rozporządzenia). Skarżący nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy klęskowej, dlatego nie spełnił on warunku koniecznego do przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, określonych w § 13z rozporządzenia. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji obu organów administracji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, że dalej nie jest znana skarżącemu podstawa prawna odmowy przyznania mu pomocy dla producenta rolnego, o którą się ubiega; II. naruszenie prawa materialnego, to jest § 13z rozporządzenia, poprzez uznanie, że ta regulacja prawna może być podstawą prawną odmowy przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, w sytuacji gdy nią być nie może - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie są usprawiedliwione jej zarzuty. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które, według skarżącego kasacyjnie, miałoby nastąpić poprzez sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, że dalej nie jest znana skarżącemu podstawa prawna odmowy przyznania mu pomocy dla producenta rolnego, o którą się ubiega. Zgodnie z przywołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, po przeanalizowania przedstawionych w nim argumentów, wyjaśnia w sposób wystarczający przyczynę oddalenia skargi i umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Według skarżącego kasacyjnie naruszony został § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez uznanie, że ta regulacja prawna może być podstawą prawną odmowy przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, w sytuacji gdy nią być nie może. Zarzut naruszenia przepisu, odczytany dosłownie, to jest przez uznanie, że ta regulacja prawna może być podstawą prawną odmowy przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, w sytuacji gdy –według skarżącego – nią być nie może, jest oczywiście nieusprawiedliwiony. Przepis § 13z ust. 1 rozporządzenia może być bowiem podstawą prawną przyznania pomocy jak i odmowy przyznania pomocy, w zależności od tego czy spełnione zostały przewidziane w rozporządzeniu przesłanki. Zarzut ten jest jednak nieuzasadniony także, jeżeli odczytywać go zgodnie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej jako dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu przez odmowę przyznania pomocy. Według § 13z ust. 1 rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13z ust. 2). Przesłanki udzielenia pomocy, o której mowa w § 13z ust. 1 rozporządzenia powinny być ustalane na podstawie wszystkich przepisów rozporządzenia mających zastosowanie w celu rozpoznania wniosku. W szczególności według § 13z ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wniosek o udzielenie pomocy zawiera oświadczenie producenta rolnego o zagrożeniu utraty płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 oraz niewypłaceniem pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1, a ponadto – zgodnie z § 13z ust. 3 pkt 5 rozporządzenia – oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Stosownie do § 13z ust. 4 rozporządzenia wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia (pomoc klęskowa) udziela się producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Ustalając przesłanki pomocy udzielanej na podstawie § 13z ust. 1 rozporządzenia nie można pominąć konsekwencji tego, że producent rolny ubiegający się o pomoc, ma obowiązek we wniosku złożyć oświadczenia, o których wyżej mowa, to jest oświadczenie o zagrożeniu utraty płynności finansowej w związku z epidemią COVID-19 ale także w związku z niewypłaceniem pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 oraz oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Przesłanką udzielenia pomocy na podstawie § 13z ust. 1 rozporządzenia jest zatem zagrożenie utratą płynności finansowej związane równocześnie z epidemią COVID-19 oraz niewypłaceniem pomocy klęskowej ale także, wcześniejsze złożenie wniosku o wypłacenie pomocy na podstawie § 13v ust. 1 rozporządzenia, skoro elementem wniosku jest także oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Wprawdzie z zestawienia tych przepisów można byłoby na pierwszy rzut oka wyprowadzić wniosek, że oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 ma takie znaczenie, że producent, jeżeli dotychczas nie złożył wniosku, to w przyszłości nie będzie ubiegał się o udzielenie pomocy klęskowej. Jednakże takiemu wnioskowaniu sprzeciwia się upływ terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy klęskowej wskazanego zgodnie z § 13v ust. 9 rozporządzenia przez właściwego ministra na dzień 29 listopada 2019 r. a także treść § 13z ust. 4 rozporządzenia, według którego wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Z treści poszczególnych przepisów § 13v rozporządzenia wynika, że bez złożenia wniosku o udzielenie pomocy klęskowej i załączników do tego wniosku nie jest możliwe ustalenie wysokości pomocy zgodnie z § 13v rozporządzenia. Do wniosku dołącza się między innymi kopię protokołu oszacowania szkód, który między innymi zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi oraz oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód przez komisję o której mowa w § 5 ust. 5, zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie (§ 13v ust. 6 pkt 1 i 4 rozporządzenia). Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w § 13v ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, oraz stawki pomocy (§ 13v ust. 7 rozporządzenia). Wysokość stawki pomocy, o której mowa w ust. 7, będzie uzależniona od wielkości szkód powstałych na powierzchni danej uprawy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, lub od obsady posiadanych przez producenta rolnego zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie na powierzchnię wieloletnich użytków zielonych w gospodarstwie rolnym tego producenta (§ 13v ust. 8 rozporządzenia). Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli producent rolny nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy na podstawie § 13v ust. 1 rozporządzenia (pomocy klęskowej), to nie może zostać mu przyznana pomoc dla producenta rolnego wskazana w § 13z ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym nie jest usprawiedliwiony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.