II SA/Ol 756/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę w Departamencie Świadczeń Rodzinnych (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art.17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. - Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), odmówiono przyznania R. L. (dalej jako: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem W. L. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ojciec skarżącego, ur. 22 sierpnia 1930 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od stycznia 2003 r. W ocenie organu I instancji z tego powodu nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Matka skarżącego jest również osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji i nie może zająć się mężem. Skarżący zakończył zatrudnienie 31 lipca 2020 r., aby móc sprawować opiekę nad ojcem. Opiekę tę sprawuje codziennie od godzin porannych do późnych godzin wieczornych. Nie zamieszkuje wspólnie z ojcem, ale w razie potrzeby może być u ojca w ciągu 10 minut. W ramach opieki wykonuje wszystkie konieczne czynności. Organ nie kwestionował faktu, iż ojciec skarżącego jest osobą wymagającą opieki ani iż skarżący opiekę tę wykonuje, ale jako podstawę odmowy przyznania świadczenia wskazał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"; "organ II instancji") decyzją z "[...]" r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia w postaci daty powstania niepełnosprawności przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle tego orzeczenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie prawa do świadczenia. Organ II instancji wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że ojciec skarżącego ma 90 lat i mieszka pod tym samym adresem, pod którym zamieszkuje drugi syn z żoną i dwoma dorosłymi synami. Syn ten prowadzi gospodarstwo rolne. Ojciec skarżącego przy poruszaniu się i czynnościach higieniczno- sanitarnych wymaga pomocy, której udzielają mu żona i skarżący. Posiłki przygotowuje głównie żona. Skarżący robi zakupy, zaopatruje w opał, pomaga ojcu przy ubieraniu się goleniu, podprowadzeniu do łazienki, kąpieli i w razie konieczności zawozi go do lekarzy specjalistów. Na podstawie rozmów przeprowadzonych z innymi członkami rodziny ustalono, że w opiekę zaangażowani są również wnukowie , drugi syn i jego żona. W ocenie D. L. i jego żony rodzice nie wymagają całodobowej opieki. Zakupy żywnościowe robią głównie córki osoby wymagającej opieki, jedna z nich zapewnia również opiekę w zakresie higieny i pielęgnacji ojca. Jednocześnie Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podniesiono, że powyższa przesłanka nie została spełniona, bowiem zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Zakres tej opieki przypomina raczej typowe czynności życia codziennego wykonywane również przez pozostałych członków rodziny. Ojciec skarżącego nie wymaga karmienia, nie jest osobą leżącą, pampersowaną, mającą zaburzenia natury poznawczej. Pomoc świadczona przez skarżącego obejmuje typowe czynności, które winny być świadczone przez dzieci względem starszym rodziców, którzy wymagają pomocy ze względu na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia. Czynności te wykonywane są przez większość dzieci i dodatkowo łączone są z zatrudnieniem i wykonywaniem pracy zawodowej. Opieka sprawowana przez skarżącego nie koliduje z jego zatrudnieniem, zatem nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności ograniczenie uzupełniającego materiału dowodowego do przesłuchania jedynie D. L. i jego rodziny, podczas gdy wobec sprzeczności jego twierdzeń z wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zachodzi konieczność przesłuchania również pozostałych członków rodziny – sióstr skarżącego; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie wyników przeprowadzonego wywiadu środowiskowego co do faktycznego sposobu sprawowania opieki nad ojcem przez skarżącego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez tę decyzję przepisów, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że opieka sprawowana przez skarżącego nad ojcem nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zaktualizowała się po stronie skarżącego przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że zeznania brata i jego rodziny pozostają w sprzeczności nie tylko z wywiadem środowiskowym, ale też z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ twierdzeń tych nie zweryfikował poprzez przesłuchanie pozostałych członków rodziny. Ojciec nie porusza się samodzielnie, potrzebuje pomocy w większości czynności samoobsługowych, co jednoznacznie wynika z przeprowadzonego wywiadu oraz orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że musiał zrezygnować z zatrudnienia właśnie z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca, któremu musi zapewnić opiekę. Do skargi dołączył oświadczenia sióstr, z których wynika, że nie sprawują one opieki nad ojcem, ponieważ pracują. Codzienną i stałą opiekę nad ojcem sprawuje skarżący. Rodzice prowadzą odrębne gospodarstwo domowe, mimo posiadania jednego adresu z D. L. i jego rodziną, na której pomoc nie mogą liczyć, nie ma z ich strony zainteresowania stanem zdrowia rodziców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS jednoznacznie wynika, że ojciec skarżącego jest osobą niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczyć należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako faktyczną podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez niego w stosunku do ojca nie uniemożliwiają mu podjęcia zatrudnienia, ponieważ w opiece pomagają mu inne osoby, głównie bratowa, brat i bratankowie skarżącego, z którymi pod wspólnym adresem ojciec zamieszkuje oraz siostry skarżącego. Sprawowana opieka nie wypełnia skarżącemu całego dnia, zatem może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Sąd powyższej oceny nie podziela. Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z niezdolności do samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego, co stwierdzono w orzeczeniu. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny wymiar tej opieki. Dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie umożliwia jednak wyprowadzenia jednoznacznych wniosków w tej kwestii. Z twierdzeń ojca skarżącego zawartych w wywiadzie środowiskowym jednoznacznie wynika, że skarżący poświęca na opiekę 9-10 godzin dziennie, pomagając w zasadzie we wszystkich czynnościach, poza przygotowywaniem posiłków, które przygotowuje głównie matka skarżącego - osoba również posiadająca orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z wywiadu wynika również, że drugi z synów – D. nie ma możliwości sprawowania opieki, ponieważ prowadzi hodowlę bydła i rzadko przebywa w domu. Organ odwoławczy oparł się natomiast wyłącznie na oświadczeniach D. L., jego żony i ich dzieci, z których wynika , że wnuki świadczą pomoc na rzecz dziadków sporadycznie, gdy ci o nią poproszą, a w zakupach, higienie i pielęgnacji pomagają głownie córki osoby niepełnosprawnej. Organ nie zweryfikował sprzecznych ze sobą twierdzeń zawartych w wywiadzie i tych oświadczeniach, chociażby poprzez uzyskanie stosownego stanowiska w tej materii od wskazanych w oświadczeniu córek niepełnosprawnego. Taka weryfikacja jest niezbędna, ponieważ z dołączonych do skargi oświadczeń M. W. i G. J. (sióstr skarżącego) jednoznacznie wynika, że nie sprawują one opieki nad ojcem, gdyż obie pracują zawodowo, a pełną opiekę nad ojcem sprawuje skarżący. Obie stwierdziły również, że na pomoc D. L. i jego rodziny rodzice nie mogą liczyć. W świetle powyższego trudno uznać, że stan faktyczny sprawy jest dostatecznie wyjaśniony. Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art.80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uznaniu, że skarżący sprawuje stałą opiekę nie stoi na przeszkodzie fakt niezamieszkiwania razem z ojcem, ani fakt niesprawowania opieki całodobowo. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r. , który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, a zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo".(...) Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych stale przez cały dzień". Dodatkowo podnieść należy, że skarżący wskazuje, iż w razie potrzeby jest w stanie stawić się w domu rodziców w ciągu 10 minut. Ponadto w skardze zawarł on informację, że z uwagi na konieczność opieki podjął decyzję o budowie domu na działce sąsiadującej z nieruchomością rodziców i obecnie trwają tam prace wykończeniowe. Odnosząc się natomiast do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącego pracy zarobkowej, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli zatem skarżący opiekuje się ojcem codziennie przez 9-10 godzin, to w ocenie Sądu, uniemożliwia mu to podjęcie pracy. Przy czym podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości korzystania przez opiekuna z mniej lub bardziej okazjonalnej pomocy czy to członków rodziny, czy osób postronnych przy wykonywaniu czynności opiekuńczych, zatem sporadyczna pomoc sióstr, brata, bratowej czy bratanków skarżącego nie może dyskwalifikować jego wniosku. Za niezrozumiały natomiast należy uznać zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut, że skoro skarżący buduje dom na działce znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkania ojca i aktualnie kończy tam prace wykończeniowe to oznacza to, że czynności opiekuńcze nie wypełniały skarżącemu większości dnia i były realną przeszkodą do wykonywania pracy. Po pierwsze, co już wyjaśniono wyżej, czynności opiekuńcze nie muszą być wykonywane "całodobowo", ale muszą być na tyle czasochłonne, aby uniemożliwić podjęcie zatrudnienia, co przy opiece 9-10 godzinnej sprawowanej przez skarżącego jest w ocenie Sądu spełnione. Po drugie, ze skargi wcale nie wynika, że skarżący budował dom osobiście i że samodzielnie prowadzi prace wykończeniowe. Użycie przez niego pierwszej osoby w sformułowaniu "aktualnie kończę prace wykończeniowe" może równie dobrze oznaczać, że wypowiada się jako inwestor, a nie bezpośredni wykonawca. Bez względu jednak na to, czy budowa domu odbywała się osobiście, czy też nie, jeszcze raz podkreślić należy, że sprawowanie opieki zgodnie z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych pomocowych "stale przez cały dzień". W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. Sprawa na wniosek organu, przy braku sprzeciwu skarżącego, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.