II OSK 1875/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1100/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1100/08, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (zwaną w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia "GIOŚ") z dnia [...] maja 2008, nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Spółka pismem z dnia 12 marca 2008 r. wystąpiła do GIOŚ z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty, o której mowa w art.14 ust.1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz.202 ze zm. dalej powoływanej jako "u.recykl." lub "ustawa o recyklingu"). Spółka domagała się określenia przez GIOŚ wysokości tej opłaty za rok 2006 lub stwierdzenia, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za ten rok i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wniosku, Spółka podniosła szereg argumentów przemawiających za uznaniem, że w roku podatkowym 2006 nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty z uwagi na spełnienie warunków określonych w art.11 ust.1 u.recykl. W ocenie wnioskodawcy uprawnienie do złożenia powyższego wniosku o wszczęcie postępowania wynika z art.61 § 1 K.p.a. Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują wprost w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci. GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie niższej od należnej lub w ogóle nie została uiszczona, pomimo obowiązku ciążącego na wprowadzającym pojazd (art.17 ust.1 u.recykl.). Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej - skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art.54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr, poz.ze zm.). Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób (z urzędu czy na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd) GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza to, iż zgodnie z art.61 § 3 K.p.a., postępowanie w sprawie opłaty należnej (lub nienależnej) za rok 2006 za brak sieci Spółki zostało wszczęte z chwilą doręczenia wniosku Spółki do GIOŚ i postępowanie to powinno zostać zakończone decyzją. Spółka w 2006 r. zapewniła sieć w rozumieniu art.11 ust.1 u.recykl., więc postępowanie wszczęte jej wnioskiem powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 § 1 K.p.a. b) Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci z 2006 r. W przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci (analogicznie jak w przypadku zobowiązań podatkowych) obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym. Przewidziano również składanie deklaracji czyli rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd dokonuje samowymiaru opłaty w swym rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. Postępowanie administracyjne, o którym mowa w art.17 u.recykl., może zostać wszczęte jedynie z urzędu. c) Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] GIOŚ, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, ale prawo materialne nie określa expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ta reguła znajduje zastosowanie w postępowaniu przewidzianym w art.17 u.recykl. czyli postępowanie to może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Dlatego postępowanie zainicjowane przez wniosek Spółki należało umorzyć. d) W skardze na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty naruszenia: art.61 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż Spółka nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty, o której mowa w art.14 ust.1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, art.8 K.p.a. poprzez niewyeliminownaie z obrotu prawno decyzji pomimo, iż jej rozstrzygnięcia było sprzeczne z uzasadnieniem, art.107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. 2. Wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1100/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję GIOŚ z dnia [...] maja 2008, nr [...]. GIOŚ w ramach przysługujących mu uprawnień kontrolnych może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie czy zobowiązanie zostało prawidłowo obliczone w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd (art.2 ust.1 pkt 15a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Dz.U. z 2007 r., nr 44, poz.287). Organ administracji wszczyna i prowadzi takie postępowanie, które nie może zostać zainicjowane wnioskiem zobowiązanego. Jeżeli zostanie ustalone, że wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej, GIOŚ określa w decyzji wysokość opłaty za brak sieci (art.17 u.recykl.). Tą kompetencję organ może wykorzystać w terminie pięciu lat od powstania zobowiązania (odpowiednio zastosowany dział III Ordynacji podatkowej). Ordynacja podatkowa przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art.165a § 1 Ordynacji podatkowej). Przepis ten nie ma swojego odpowiednika w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego jeśli analiza żądania wykaże, iż wniósł je podmiot, który postępowania tego zainicjować nie może, to organ musi umorzyć postępowanie jako wszczęte bezpodstawnie. W ocenie Sądu I. instancji brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art.61 § 1 i § 3 K.p.a., bądź art.8 K.p.a. Sąd odnotował brak spójności sentencji a uzasadnienia decyzji GIOŚ z dnia 25 kwietnia 2008 r.. Błędnie organ w sentencji decyzji orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości przedmiotowego zobowiązania. Zapis taki wskazywałby, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że intencja GIOŚ była zupełnie inna. Sąd uznał, że to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. 3. Spółka w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art.184 Konstytucji RP, art.3 § 2 pkt 1, art.135, art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") W ocenie skarżącej art.17 ust.1 u.recykl. jest jedynie normą kompetencyjną, upoważniającą GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Kompetencja organu do rozstrzygnięcia sprawy nie wyklucza inicjatywy strony we wszczęciu postępowania. Artykuł 61 § 1 K.p.a. nie przewiduje żadnych warunków, które muszą być spełnione, aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Dlatego strona w każdym czasie może złożyć wniosek inicjujący działania organu administracji państwowej. Otrzymawszy wniosek strony, organ winien sprawę rozstrzygnąć w granicach swoich kompetencji. Brak wyraźnego uregulowania inicjatywy wszczęcia postępowania administracyjnego umożliwia inicjatywę stronie i organowi. Postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ wniosku Spółki i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie załatwiającą sprawę. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 25 kwietnia 2008 r., powinny były więc zostać wyeliminowane przez WSA z obrotu prawnego, a w następstwie tego - zastąpione wydaną przez GIOŚ decyzją merytoryczną opartą na art.105 § 1 K.p.a. w związku z art.17 ust.1 u.recykl. GIOŚ uznał, iż postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej zostało skutecznie wszczęte. Natomiast umorzenie było dopuszczalne tylko w razie ustalenia, że Spółka wypełniła w 2006 r. wszystkie swe obowiązki określone w ustawie o recyklingu. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego może nastąpić wtedy, gdy brak jest obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Z uzasadnienia decyzji z dnia 25 kwietnia 2008 r. wynikało natomiast, iż zdaniem GIOŚ, postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż Spółka nie miała uprawnień do jego skutecznego wszczęcia. Decyzja ta narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art.8 K.p.a.), wprowadza bowiem Spółkę w stan niepewności co do jej sytuacji prawnej. Ponadto naruszono art.107 § 1 i 3 K.p.a., chroniący stronę przed sprzecznymi wewnętrznie wnioskami organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Spór przedłożony do rozpoznania przez Spółkę koncentruje się wokół pytania czy istniała sprawa administracyjna, do załatwienia której właściwy jest GIOŚ. Dopiero pochodne od tej wątpliwości jest zagadnienie uprawnienia Spółki do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Samo zobowiązanie publicznoprawne, którego dotyczy niniejsza sprawa, powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże jego powstanie. W rozpoznawanej sprawie zdarzeniem tym jest brak sieci zbierania pojazdów w każdym dniu roku, mimo istniejącego obowiązku (art.14 u.recykl.). Ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów oraz określenie wysokości tej opłaty następuje w drodze tak zwanego samowymiaru lub samoobliczenia. Ustalenia te ma poczynić zobowiązana Spółka w swej deklaracji czyli rocznym sprawozdaniu o wysokości opłaty (art.15 i 16 u.recykl.). GIOŚ określa wysokość tego zobowiązania dopiero po stwierdzeniu, że podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej (art.17 u.recykl.). Odpowiednie zastosowanie znajduje dział III Ordynacji podatkowej (art.17 ust.3 u.recykl.). Przepisy te nie przewidują jednak możliwości wydania decyzji żądanej przez Spółkę, usuwającej wątpliwości Spółki na temat wysokości opłaty. Ustawa nie przewiduje wydania decyzji stwierdzającej, że na Spółce nie ciąży obowiązek uiszczenia opłaty. Trafnie skarga kasacyjna wskazała, że zrelacjonowana wyżej regulacja ustawowa jest niekorzystna dla zobowiązanego. Ryzyko błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego ponosi w całości przedsiębiorca zobowiązany do zapłaty. Prawo podatkowe, do którego w części odsyła ustawa o recyklingu, przewiduje instytucję mogącą ograniczyć nieco to ryzyko. Strona może mianowicie domagać się od organu, aby dokonał indywidualnej interpretacji przepisów podatkowych. Odpowiednikiem takiej interpretacji na wniosek strony w rozpoznawanej sprawie jest interpretacja przewidziana w art.10 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 155 z 2007 r., poz.1095 ze zm.), o czym wspomniał Sąd I instancji. Zastosowanie tego przepisu przez organy administracji nie jest jednakże przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, zapewne z uwagi na brak skutku określonego w art.54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, na który, jako motyw domagania się wszczęcia postępowania, wskazywała Spółka. B. Artykuł 17 ust.3 u.recykl. odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej o samoobliczaniu. Jeżeli organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (art.21 § 3 Ordynacji podatkowej). W wyjątkowej sytuacji (gdy podatnik zamierza skorzystać z ulgi podatkowej, której warunkiem jest brak zaległości podatkowych) dopuszczalne jest wszczęcie postępowania podatkowego w celu wydania decyzji określającej brak zaległości podatkowej (art.21 § 3 w związku z art.21a Ordynacji podatkowej). Potwierdza to tezę, że w przypadku samowymiaru organ administracji nie ma ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie wątpliwości na temat zaległości w zobowiązaniu publicznoprawnym czy jego braku. Gdyby taka ogólna reguła obowiązywała, to art.21a Ordynacji podatkowej byłby zbędny. Zatem również w przypadku samoobliczenia opłaty za brak sieci (art.17 ust.3 u.recykl.) organy administracji nie posiadają ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby ustalenie braku zaległości w zakresie tej opłaty. C. W przypadku samoobliczania Ordynacja podatkowa przewiduje też możliwość obrony interesów zobowiązanego, który nadpłacił lub nienależnie zapłacił podatek. W takich sytuacjach prawo przewiduje wydanie decyzji administracyjnej (art.72 § 1 pkt 1, art.73 § 1 pkt 1, art.74a oraz art.75 § 2 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej). Na podstawie tych regulacji można stwierdzić, że samoobliczenie nie tylko powoduje przesunięcie ryzyka błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego na zobowiązanego, ale także przenosi na niego aktywność w ustalania właściwej kwoty zobowiązania. Uwzględniając, że na podstawie art.17 ust.3 u.recykl. wskazane przepisy Ordynacji podatkowej mają odpowiednie zastosowanie do opłaty za brak sieci, można wskazać, że Spółka powinna była zapłacić opłatę za brak sieci i następnie domagać się wydania decyzji określającej nadpłatę. Takie postępowanie w przypadku samoobliczania zobowiązania publicznoprawnego jest w praktyce stosowane "W wielu przypadkach podatnik, nie będąc pewnym określonego sposobu interpretacji przepisów prawa podatkowego, oblicza należny podatek i wypełnia deklarację podatkową w sposób dla siebie niekorzystny, a zgodny z interesami fiskalnymi Skarbu Państwa. Korekta deklaracji pełni wtedy rolę korelatu mechanizmu samoobliczania podatku, chroniąc go zarówno przed niekorzystnymi skutkami powstania zaległości podatkowej, jak i otwierając możliwość ewentualnego zwrotu nadpłaty." (wyrok TK z dnia 10 marca 2009 r., P 80/08 (OTK-A z 2009 r., nr 3, poz.26). D. To wszystko prowadzi do wniosku, że nie ma sprawy administracyjnej, polegającej na ustaleniu istnienia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, co do wysokości tej opłaty. Takie rozumowanie odpowiada wskazanej przez Sąd I.instancji zasadzie legalizmu, zgodnie z którą organ administracji może wydawać decyzje tylko wtedy, gdy jest to przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można też wyprowadzać kompetencji organu administracji do wydawania decyzji administracyjnej z przepisów postępowania, jak to próbuje czynić Spółka. Argumentacji skargi kasacyjnej oparta jest na twierdzeniu, że skoro ustawa nie wskazuje czy postępowanie może być wszyte wyłącznie z urzędu, to zgodnie z art.61 § 1 K.p.a. może być ono także wszczęte na wniosek. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to czy Spółka była władna spowodować wszczęcie postępowania, lecz o to, czy przepisy prawa przewidywały dla organu administracji kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Organ administracji kompetencji do załatwienia sprawy określonej podaniem Spółki nie posiadał. Skoro więc podanie Spółki spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego (art.61 § 3 K.p.a.), to po stwierdzeniu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku kompetencji organu administracji do wydania decyzji, należało je umorzyć (art.105 § 1 K.p.a.). Decyzja GIOŚ, którą umorzono postępowanie była zatem zgodna z prawem,, mimo niepełnego uzasadnienia, zaś zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I.instancji, który skargę od tej decyzji oddalił, okazały się w tej sytuacji nietrafne. E. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.135 P.p.s.a. Przepis ten nie nakłada ogólnego obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów organu administracji publicznej, lecz zezwala na eliminowanie aktów innych niż zaskarżone, o ile wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, i takie dodatkowe orzeczenie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. F. Mając to powyższe na uwadze na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną