I SAB/Wa 161/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. w likwidacji w [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2021 r. [...] działające pod firmą "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej również: Spółka) wniosła skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie [...], zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) polegające na dopuszczeniu się rażącej, ponad rocznej bezczynności w toku postępowania, co skutkowało znacznym przekroczeniem maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, a tym samym pogwałceniem zasady szybkości postępowania. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem wydanym w wyniku rozpoznania skargi, wraz z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Spółka wniosła o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, powiększonych o koszt uiszczonej opłaty skarbowej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Minister zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, jako podstawę wskazując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z uwagi na toczące się postępowanie przygotowawcze w przedmiocie reaktywacji przedwojennej spółki [...] pod firmą "[...]" S.A. w likwidacji. W ocenie Ministra prowadzone śledztwo dotyczy bytu prawnego Spółki, a zatem stanowi ono zagadnienie wstępne do niniejszego postępowania w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Pismem z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Spółki wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. wskazując, iż organ błędnie uznał, że śledztwo nadzorowane przez Prokuraturę Okręgową [...] w [...] ([...]) stanowi zagadnienie wstępne do postępowania toczącego się przed organem, co skutkowało nieuprawnionym zawieszeniem postępowania. W związku z brakiem podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, pismem z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z [...] lutego 2020 r., rozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z [...] lutego 2020 r. oraz o wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i poinformowanie jakie czynności organ planuje podjąć w sprawie, aby uzyskać rozstrzygnięcie w rozsądnym terminie. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że mając na uwadze, iż legalność wpisu Spółki do KRS była przedmiotem analizy sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, które potwierdziły prawidłowość wpisu, a także, iż skarga Prokuratora Okręgowego w [...] o wznowienie postępowania dotyczącego wpisu została prawomocnie oddalona – nie toczy się żadne postępowanie, które mogłoby doprowadzić do podważenia bytu prawnego strony, a zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jakiego dopuścił się organ w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. było całkowicie niezasadne. Zdaniem Spółki, weryfikacja powyższych okoliczności oraz ocena prawna kwestii "wpadkowej" dotyczącej zawieszenia postępowania nie powinna wykraczać poza ramy czasowe określone w art. 35 k.p.a. Pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie. Ponadto organ nie powiadomił skarżącego o przewidywanym terminie jej zakończenia. W rezultacie, od dnia złożenia wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia złożenia niniejszej skargi, upłynął ponad rok. Powyższe okoliczności, zdaniem pełnomocnika skarżącej, świadczą o tym, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w prowadzeniu postępowania. Organ na przestrzeni ponad roku nie podjął żadnych działań, które wynikałyby z jego inicjatywy, zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Do dnia wniesienia skargi w sprawie nie zapadło końcowe rozstrzygnięcie. Organ nie odniósł się do wezwania o usunięcie naruszenia prawa i wydania decyzji merytorycznej w sprawie z dnia [...] marca 2021 r. W związku z powyższym organ nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności. Termin na załatwienie sprawy został także znacznie przekroczony biorąc również pod uwagę zawieszenie biegu terminów wprowadzone poprzez art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w wyniku nowelizacji ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. Przepis ten wstrzymywał bieg terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak w wyniku nowelizacji tej ustawy, ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 przepis ten przestał obowiązywać. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ww. nowelizacji terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs których bieg uległ zawieszeniu, rozpoczęły dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. rozpoczęły dalszy bieg [...] maja 2020 r.). Uwzględniając powyższe uregulowania organ nadal jest w ponad rocznej bezczynności w postępowaniu. Wobec powyższego, pełnomocnik Spółki wniósł o formalne podjęcie zawieszonego postępowania, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał na potrzebę zrekompensowania krzywdy, jakiej Spółka doświadczyła wskutek bezczynności organu. Odwołał się w tym zakresie do utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyrażając przekonanie, że przyznanie sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości skutkować będzie również przyspieszeniem załatwienia rozpoznawanej sprawy, gdyż okoliczność ta będzie działać na organ dyscyplinująco i prewencyjnie, tj. wzmocni gwarancję dotrzymania terminu na merytoryczne rozpoznanie sprawy, wyznaczonego organowi przez Sąd w wyniku rozpatrzenia niniejszej skargi. Biorąc pod uwagę ponad roczny brak reakcji organu na pisma strony, istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ w dalszym ciągu nie załatwi sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Minister wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustalona art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2325, ze zm., dalej: dalej: p.p.s.a.). Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien skutkować odrzuceniem skargi przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tym niemniej, ustosunkowując się do treści skargi i zawartych w niej zarzutów Minister zaznaczył, że w dniu [...] lutego 2020 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie przy piśmie z [...] lutego 2020 r. całość akt przedmiotowej sprawy została wypożyczona do Prokuratury Okręgowej [...] w [...]. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynął do Ministerstwa wniosek skarżącej z [...] lutego 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem z [...] lutego 2020 r. W dniu [...] maja 2020 r. nastąpił zwrot akt z Prokuratury. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Ministerstwo wystąpiło z zapytaniem do Prokuratury Okręgowej [...] w [...] na jakim etapie znajduje się nadzorowane przez nią śledztwo. Przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. akta zostały wypożyczone Prokuraturze Regionalnej, zwrot akt nastąpił [...] września 2020 r. Wobec braku odpowiedzi na pismo z [...] czerwca 2020 r. organ pismem z [...] lutego 2021 r. ponowił zapytanie do Prokuratury Okręgowej [...] w [...] o stan/etap śledztwa. Odpowiedź na powyższe wpłynęła [...] marca 2021 r. Następnie akta sprawy wypożyczono przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Delegaturze Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...], zwrot akt nastąpił w dniu [...] maja 2021 r. W dniu [...] lipca 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał wniosek skarżącej z [...] lutego 2021 r. wydając postanowienie (nr [...]) o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] lutego 2020 r. Minister podkreślił, że w razie uwzględnienia zarzutu bezczynności, to – jak zauważył – nie miał ona charakteru rażącego. Obok bowiem tego, co zostało już wskazane powyżej, do opóźnień doszło z przyczyn niezależnych od organu. Nie powinno budzić wątpliwości, że wprowadzenie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii miało znaczący wpływ na funkcjonowanie organów administracji i prokuratury, które w związku z zaistniałą sytuacją było utrudnione i ograniczone. Zagrożenie epidemiologiczne wymusiło reorganizację pracy i wydłużyło czas oczekiwania na załatwienie poszczególnych spraw, co jest powszechnie wiadome. Okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku skarżącej z [...] lutego 2020 r. nie wynikał zatem z celowego działania, czy też zaniedbania. W tych okolicznościach nie można zatem przyjąć, że organ celowo, rażąco lekceważył obowiązki. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik Spółki podtrzymując zarzuty i wnioski skargi podniósł, że okoliczność, że sprawa została zakończona postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nie wpływa na zasadność wniesionej skargi. Z uwzględnieniem przerw, w których akta nie były w posiadaniu organu do momentu rozpoznania sprawy akta były w posiadaniu organu przez ponad [...] miesięcy, co było okresem wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto, jeżeli odpowiedź Prokuratury miała – w opinii organu - kluczowe znaczenie dla załatwienia sprawy, to oczekiwanie ponad osiem miesięcy na ponowne zwrócenie się do Prokuratury z zapytaniem potęguje tylko fakt prowadzenia niniejszego postępowania w sposób rażąco przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należało odmówić zasadności podnoszonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę argumentacji podyktowanej kwestii niewypełnienia formalnego obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co – jak wyprowadzono – powinno skutkować odrzuceniem skargi. Odmawiając słuszności tej argumentacji wskazać wypada, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.). Według art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia poprzedzających wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przewiduje art. 52 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca Spółka dochowała powyższego wymogu. Pismem z [...] marca 2021 r. pełnomocnik Spółki wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku strony z [...] lutego 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. We wskazanym wezwaniu adresatem uczyniono Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe należy zakwalifikować jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Co prawda, w treści wezwania, jak i następnie w skardze, akcentowana jest kwestia nierozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r., w toku postępowania którego wydane zostało postanowienie z [...] lutego 2020 r. o zawieszeniu postępowania, jednakże kwestia ta – w ocenie Sądu - stanowi jedynie tło dla zasadniczego żądania niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wpadkowej związanej z wydanym postanowieniem o zawieszeniu postępowania. Koresponduje to zresztą z treścią skargi na bezczynność Ministra, w której wskazany znak sprawy ([...]) odpowiada postanowieniu o zawieszeniu postępowania wydanym w dniu [...] lutego 2020 r. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny wywiedzionej skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przejawia się więc w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia określonego rodzaju spraw zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie dokonuje żadnych czynności w sprawie a także, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy również do czynienia, gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Wypada ponownie zaakcentować, że skarga zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność w rozpatrzeniu złożonego w dniu [...] lutego 2020 r. (data prezentaty) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie orzeczonego postanowieniem z [...] lutego 2020 r. zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] maja 1954 r. Sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2020 r. została zaś przez ten organ zakończona po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] lipca 2021 r. Oznacza to, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała efektywność prowadzonego przez Ministra postępowania wyznaczonego wnioskiem złożonym [...] lutego 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć w tym względzie należy, że zawieszenie postępowania w sprawie oparte było na wystąpieniu zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymagało zatem zbadania i rozważenia okoliczności, jakie posłużyły zawieszeniu postępowania. Działania organu podyktowane były więc nie tylko potwierdzeniem, ale i uzyskaniem pogłębionych i aktualnych informacji w odniesieniu do zagadnienia stanowiącego przeszkodę w rozpoznaniu sprawy głównej. Powyższe zostało też dostrzeżone przez stronę w toku postępowania. Zauważenia wymaga, że Spółka w ślad za wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła pismo, w którym zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...]. Jako że podstawą zawieszenia postępowania była informacja o nadzorowanym przez Prokuraturę Okręgową śledztwie dotyczącym m.in. reaktywacji przedwojennej Spółki Akcyjnej [...] pod firmą "[...]", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Prokuratury Okręgowej [...] w [...] o udzielenie informacji, czy śledztwo to jest w toku, bądź o sposobie jego zakończenia. Odpowiedź na powyższe zapytanie wpłynęła do Ministerstwa w dniu [...] marca 2021 r. Na ponowione zapytanie dotyczące nadzorowanego śledztwa, Prokuratura odpowiedziała pismem z [...] lipca 2021 r. W tym samym dniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2020 r. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2020 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.