III OSK 4244/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 341/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 341/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...] w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2020 r., 2028 ze zm.), dalej: “u.z.z.w." poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie zrealizowała upoważnienia w zakresie objętym tym przepisem, tj. nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz nie określiła warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w powiązaniu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż wbrew stanowisku Sądu brak jest podstaw do wprowadzania postanowień regulujących minimalną ilość dostarczanej wody oraz minimalną ilość odprowadzanych ścieków jako minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, bowiem obowiązek realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Gmina podniosła, że minimalne wymogi dotyczące jakości wody określone są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi. Przepisy ustawy nakładają także na przedsiębiorstwo obowiązki w zakresie kontroli jakości wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków (art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust. 3 u.z.z.w.) Jednocześnie podkreśliła, iż zamieszczanie w uchwale regulacji, które są przedmiotem przepisów rangi ustawowej jest niedopuszczalne, tym samym zawarcie postanowienia w regulaminie odnośnie określenia minimalnej ilości odbieranych ścieków i dostarczanej wody prowadziłoby w istocie do przekroczenia delegacji ustawowej. W ocenie Gminy ww. parametry winny znaleźć się w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. skarżąca kasacyjnie wskazała, że określenie szczegółowych warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jest niemożliwe do generalnego, wspólnego dla wszystkich odbiorców określenia, bowiem w każdym indywidualnym przypadku będą przybierać one inne wartości, uzależnione od konkretnych warunków technicznych i geograficznych zastanych na danym terenie. Zdaniem Gminy przepisów regulaminu dotyczących warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych postanowień regulaminu w tym zakresie, które to łącznie w pełni wyczerpują delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzgodnienie dokumentacji technicznej jest elementem konieczny regulaminu, gdyż jest to regulacja dotycząca praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie przyłączenia do sieci i technicznych uzgodnień przyłączenia. Wskazała, iż omawiany zapis nie wykracza poza zakres upoważnienia rady gminy, zwłaszcza że przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zawiera katalog otwarty wymaganych elementów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony regulamin nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18). Tymczasem w zaskarżonym regulaminie (§ 5) , nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów dotyczących dostarczania wody. Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarty w tym przepisie zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Podkreślić należy, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy nie jest możliwe wskazanie szczegółowych warunków technicznych wspólnych dla wszystkich odbiorców. Okoliczność ta jednak nie może usprawiedliwiać braku realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Podkreślić przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy przeanalizował wszystkie postanowienia regulaminu, w tym, § 12 i zasadnie ocenił, że akt ten nie określa warunków technicznych dotyczących dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Jako określenie warunków technicznych nie można bowiem uznać przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie stanowi określenia warunków technicznych obowiązek wcześniejszego uzgodnienia, przed przystąpieniem do wykonania przyłącza, dokumentacji technicznej uzgodnienia przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci. Ponadto obowiązek ten nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny wkracza on w zakres uregulowany ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, albowiem podjęta uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 5 u.z.z.w., co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.