II OSK 2856/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 363/16 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia[...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Kr 363/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na decyzję [..] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [..]stycznia 2016 r. nr [..]w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję. [..] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo po stępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 2351 Kodeksu pracy poprzez uznanie za nieprawidłowe ustaleń organu drugiej instancji, że zdiagnozowana choroba nie jest chorobą zawodową; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że [..] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w sposób nieprawidłowy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz nieprawidłowo uzasadnił wydaną decyzję. Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, 2. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną postawił dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 (mylnie wpisując "ust. 1") lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis ma wyłącznie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten może więc zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, albo uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uchyli decyzję lub postanowienie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa się jako tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, poprzez którą strona dąży do wykazania, że w sprawie w istocie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd w postaci mylnego ustalenia, że doszło do takiego naruszenia sąd pierwszej instancji popełnia bowiem w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powinny być w takim przypadku przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2723/17 i z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2030/16. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej powinien był zatem powiązać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sadu pierwszej instancji; dalej powoływana również, jako "K.p.a."), które – bez takiego powiązania - wymienił w drugim zarzucie opartym o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sadu pierwszej instancji; dalej powoływana również, jako "K.p.a."). Niemniej jednak, należy zauważyć, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, iż wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po drugie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Tymi drugimi są związane w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 P.p.s.a.), czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Jeżeli zatem zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, to nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie może samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2019 r. sygn. akt I OPS 10/09. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zabrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (które to naruszenie należało powiązać z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy podnieść, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "K.p."). Zgodnie z tym przepisem, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Stosownie do treści art. 2352 K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane również jako "rozporządzenie"). Powołany akt wykonawczy ma charakter mieszany. Zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy sam wykaz chorób zawodowych, jak i przepisy procesowe regulujące tryb postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie u S. L. schorzenia wymienionego pod poz. nr [..] wykazu chorób zawodowych, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania tej choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, został określony jako 2 lata. Ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia zapada w prawnej formie decyzji administracyjnej, to powinno być poprzedzone postępowaniem spełniającym wymogi określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.), "uzupełnionych" w tym przypadku przepisami proceduralnymi zawartymi w rozporządzeniu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uwzględniwszy powyższe, trzeba stwierdzić, że jeżeli S. L., który - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - jest osobą starszą i nieporadną prawnie, w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. wskazał, że nie podejmował badań w przychodni zakładowej, po tym jak w latach siedemdziesiątych stwierdzono u niego osłabienie słuchu, lecz w spółdzielniach pracy i innych przychodniach, to obowiązkiem organu administracji - kierującego się przywołanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego - było wyjaśnienie tych okoliczności. Trzeba przy tym odnotować, że także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dni 21 listopada 2018 r. skarżący potwierdził, że był badany w innych przychodniach, m.in. w K. przy [..]. Zgodnie zaś z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, z kopii skierowań znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że S. L. był m.in. na badaniach u laryngologa. Wobec powzięcia takich informacji, obowiązkiem organu administracji było ustalenie – poprzez wezwanie strony – o jakie dokładnie przychodnie chodzi, a także uzyskanie dokumentacji medycznej z tych jednostek – poprzez zobowiązanie skarżącego do przedstawienia dokumentacji z tych jednostek, która jest w jego posiadaniu, a jeżeli jej nie posiada – poprzez zobowiązanie go do uzyskania dokumentacji z tych jednostek i przedstawienie jej w wyznaczonym terminie. Ponieważ organ administracji, pomimo podania przez skarżącego ww. informacji, zawartych w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r., zaniechał ich weryfikacji, to wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, przedwczesne było stwierdzenie niewystąpienia u S. L. udokumentowanych objawów chorobowych w okresie pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas lub do 2 lat od jego zakończenia. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w dalszym ciągu pewności w tym względzie nie ma i stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym drugi z postawionych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za niezasadny. Jeżeli S. L. uzupełni – na wezwanie – akta sprawy o dokumentację lekarską mogącą potwierdzać wystąpienie u niego udokumentowanych objawów chorobowych w okresie pracy w narażeniu zawodowym lub do 2 lat od jego zakończenia, organ odwoławczy, uwzględni ją ponownie rozpatrując sprawę i wydając nowe rozstrzygnięcie. W razie potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, organ odwoławczy rozważy możliwość skorzystania z uprawnień, jakie daje art. 136 § 1 i § 2 K.p.a., w tym możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia przeprowadzania go organowi pierwszej instancji. Organ uwzględni też możliwość, jaką daje § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy rozważy przy tym, czy ewentualnie podjęte przezeń działania nie przekroczą ram uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast S. L. nie uzupełni – na wezwanie – akt sprawy o dokumentację lekarską mogącą potwierdzać wystąpienie u niego udokumentowanych objawów chorobowych w okresie pracy w narażeniu zawodowym lub do 2 lat od jego zakończenia, to organ odwoławczy utrzyma w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2351 K.p. poprzez uznanie za nieprawidłowe ustaleń organu drugiej instancji, że zdiagnozowana u S. L. choroba nie jest chorobą zawodową, trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a. nie uznaje się także przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, który z przedstawionych wyżej względów, okazał się niezasadny. Co za tym idzie, konstatacja Sądu pierwszej instancji, że stanowisko o braku podstaw do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej było przedwczesne wobec niewyjaśnienia w wystarczającym stopniu okoliczności sprawy, jest prawidłowa. Uznając bowiem, że udokumentowane objawy obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, nie wystąpiły u S. L. w okresie pracy w narażeniu zawodowym lub do 2 lat od jego zakończenia, organ nie wyjaśnił kwestii poddania skarżącego badaniom w spółdzielniach pracy i innych przychodniach niż przychodnia zakładowa. W tych okolicznościach niedopuszczalne jest podważanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli prawidłowości gromadzenia dowodów i ich oceny poprzez zarzut naruszenia art. 2351 K.p. polegającego na wadliwym uznaniu przez organ administracji, że zdiagnozowana choroba nie jest chorobą zawodową. W istocie bowiem, w ten sposób autor skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z tych względów także postawiony przez [..]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.