II OSK 1806/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 208/09 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 208/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach z dnia [...] października 2008r., którą organ ten odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2006r. nakazującą J. I. zlikwidowanie nieodpowiedniego stanu technicznego zbiornika na gnojówkę poprzez wykonanie nieprzepuszczalnego dna. Sąd I instancji podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż o decyzji z [...] sierpnia 2006r. skarżący dowiedział się z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2007r., które odebrał 15 stycznia 2007r. Wniosek o wznowienie złożył natomiast 12 września 2008r., a zatem po terminie z art. 148 § 1 k.p.a., co obligowało organ do odmowy wznowienia postępowania. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut odwołania, w którym M. R. wskazał, iż dniem w którym dowiedział się o decyzji był 24 września 2008r. Skargę na powyższą decyzję złożył M. R., zarzucając rażące naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5, § 2 i 3 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz przywrócenie mu prawa strony. Skarżący nie zgodził się pismem organu powiatowego z 17 lipca 2006r. odmawiającym mu przymiotu strony. Podniósł, że zbiornik na gnojówkę wymaga pozwolenia na budowę więc "musi być wybudowany w odległości od granicy zgodnie z prawem" tj. rozporządzeniem Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r., a zatem co najmniej 7,5 m, a jest niecały metr. Także odległość takiego zbiornika od studni ma wynosić co najmniej 15 m, a jest 13 m. Skarżący podniósł, że w piśmie z 10 stycznia 2007r. organ powiatowy pozbawił go prawa strony, a organ odwoławczy tego prawa nie przywrócił, przez co bez własnej winy nie wziął udziału w rozprawie administracyjnej. Nie mógł się też odwołać, ponieważ nie znał treści decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w aktach znajduje się pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2007r., w którym organ informował skarżącego, między innymi, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nakazano inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zbiornika na gnojówkę do stanu zgodnego z prawem. Pismo to doręczono skarżącemu dnia 15 stycznia 2007r., a wniosek o wznowienie złożył on 12 września 2008 r., zatem po terminie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie : 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez brak ustaleń, kiedy skarżący powziął wiadomość, że decyzja, co do której złożył podanie o wznowienie jest ostateczna, a brak takiego ustalenia uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku; 2. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pisma z 12 lutego 2007r. nie należało potraktować jako podania o wznowienie postępowania, złożonego do niewłaściwego organu, a przynajmniej nierozstrzygnięcie wątpliwości co do zamiaru skarżącego i prawidłowego pouczenia o brakach formalnych i trybie ich uzupełnienia. W uzasadnieniu wskazano, że skarga kasacyjna dotyczy postępowania incydentalnego. Podniesiono, że świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że gdyby organy nie naruszyły przepisów postępowania, to wynik sprawy o wznowienie byłby prawdopodobnie inny. Podkreślono ponownie, że skarżący powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania po 12 sierpnia 2008r., jednakże gdyby Sąd uznał, że przesłanki tej nie wykazano - to że złożył podanie o wznowienie przed 15 lutego 2007r.; a jedynie wobec naruszenia prawa procesowego przez organy podaniu nie nadano właściwego biegu. Wskazano również, iż Sąd nie ustalił kiedy skarżący dowiedział się, że decyzja stała się ostateczna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niemożliwe jest zatem rozstrzygnięcie, czy ww. wyrok jest zgodny z art. 148 w zw. z art. 145 k.p.a. Zaskarżony wyrok narusza więc art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 188 zd. 2 tej ustawy w sposób decydujący o wyniku postępowania, co oznacza że winien być uchylony w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu podano, że nawet w piśmie z 10 stycznia 2007r. nie ma o tym wzmianki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest twierdzenie, że dnia 15 stycznia 2007r. skarżący wiedział o przesłance ostateczności decyzji. Ponadto, dnia 12 lutego 2007r. skarżący skierował do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym skarżył się na pozbawienie go prawa strony. Organ nie przekazał tego pisma zgodnie z właściwością, nie wyjaśnił też jego charakteru, a pismo to powinno być potraktowane jako podanie o wznowienie. Nawet jeśli organ powziął wątpliwość co do charakteru pisma, to powinien te kwestie wyjaśnić i pouczyć stronę o dalszym trybie postępowania. Samo przytoczenie art. 145 k.p.a. nawet bez podania jego treści nie wyczerpuje obowiązku, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy Działu I Rozdziału 6 kpa dyskryminują osoby fizyczne i prawne w stosunku do organizacji społecznych, wymienionych w art. 31 k.p.a. Osoba fizyczna poinformowana o braku przymiotu strony nie ma bowiem możliwości działania, gdyż taka "informacja" nie podlega kontroli w toku instancji. Osoba nieinformowana o wydaniu decyzji, nie ma możliwości zaskarżenia "informacji", w trybie odwołania. Pozostaje jej żądanie wznowienia postępowania, od decyzji która nie jest jej znana. Na koniec powołano art. 8 ust. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP ze wskazaniem, że art. 31 § 2 k.p.a. stawia w uprzywilejowanej sytuacji organizacje społeczne w stosunku do osób którym nieformalnie odmówiono udziału w postępowaniu w charakterze strony. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. - a taka sytuacja nie miał miejsca w niniejszej sprawie - to Sąd II instancji rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiane w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Jako chybiony należało uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, podniesiony w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji poprzez nieustalenie, kiedy skarżący powziął wiadomość, że decyzja objęta jego podaniem o wznowienie jest ostateczna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak takiego ustalenia uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Przypomnieć zatem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Uchybienie przez wojewódzki sąd administracyjny temu przepisowi może zatem zajść w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom w nim wskazanym, to jest nie zawiera niezbędnych elementów, co w konsekwencji nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu, jaki doprowadził do rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. - w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. – termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z treści powołanego przepisu nie wynika zatem, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania otwiera się w momencie powzięcia przez stronę wiadomości, kiedy decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Przytoczony przepis jako istotną wskazuje jedynie okoliczność, w jakiej dacie strona uzyskała wiadomość o wydaniu decyzji i rozstrzygnięciu jakie zawiera. Nie było zatem obowiązkiem Sądu I instancji dokonywanie oceny, czy organy poczyniły ustalenia w powyższym zakresie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji poddał ocenie wszystkie niezbędne aspekty niniejszej sprawy i zawarł je w uzasadnieniu, które odpowiada wymogom wymienionym w tym przepisie. Ustalenie bowiem, że skarżący uchybił terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania stanowiło wyłączny i wystarczający powód do oddalenia skargi. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pismem z dnia 10 stycznia 2007r. organ wojewódzki poinformował skarżącego, między innymi, o wydaniu dnia [...] sierpnia 2006r. decyzji objętej podaniem o wznowienie postępowania. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 15 stycznia 2007r., natomiast wniosek o wznowienie złożony został 12 września 2008 r. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia powyższych norm procesowych w niepotraktowaniu pisma skarżącego z dnia 12 lutego 2007r. jako podania o wznowienie postępowania oraz nierozstrzygnięcia wątpliwości co do zamiaru skarżącego i prawidłowego pouczenia o brakach formalnych i trybie ich uzupełnienia. Wskazać trzeba, wprawdzie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej, tym niemniej zarzut naruszenia tej normy nie jest uzasadniony w sytuacji, gdy w toku postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego skarżący nie przedstawił ze swej strony żadnych dowodów na to, że jego pismo z dnia 12 lutego 2007r. mogło być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też treść w nim zawarta mogła budzić wątpliwości co do jego charakteru, co z kolei obligowałoby organ do jej wyjaśnienia. Zasada zawarta w art. 9 k.p.a. nie zwalnia bowiem strony od współudziału w realizacji sformułowanego w nim obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy nieudowodnienie danej okoliczności, z której strona wywodzi określone skutki prawne, może w rezultacie prowadzić do wydania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionej argumentacji, twierdzenia autora skargi kasacyjnej o tym, że art. 31 § 2 k.p.a. stawia w uprzywilejowanej sytuacji organizacje społeczne w stosunku do osób którym nieformalnie odmówiono udziału w postępowaniu w charakterze strony są chybione. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem instytucje prawne obligujące organy do rozpoznania w formie aktu administracyjnego podania podmiotu, w którego ocenie jest on stroną postępowania, o ile – jak już wyżej wyjaśniono – z podania wynika określone żądanie, bądź jego charakter budzi wątpliwości, co wymaga wyjaśnienia. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną - jako pozbawioną uzasadnionych podstaw - na mocy art. 184 p.p.s.a.